Límites a la potestad de autoorganización de la Administración en el cierre de un centro educativo.
Dentro de la facultades de gestión y organización de los recursos disponibles la Administración adopta medidas que repercuten de modo directo en la vida de los ciudadanos, estamos hablando de la apertura o cierre de centros educativos, sanitarios, administrativos… La apertura, ampliación o mejora de dichos servicios no genera mayores problemáticas, pero su supresión sí comporta perjuicios a los ciudadanos que pueden combatirla si la consideran injusta o contraria a derecho. Lo cierto es que aún tratando del núcleo duro de la potestad de autoorganización cualquier decisión debe ser motivada y regirse por los principios contenidos en el artículo 103.1. de la Carta Magna, y más en concreto el principio de eficacia y pleno sometimiento a la ley y al Derecho. En la presente entrada trataremos una problemática real, fiscalizada judicialmente, en la que impugnábamos la supresión de un instituto de enseñanza secundaria (IES).
La disposición recurrida era un Decreto autonómico por el que se aprueba la transformación de un IES en centro integrado de formación profesional (CIFP), lo que conllevaba la supresión del primero. Los motivos del recurso eran varios, pero nos centraremos en el que versa sobre el fondo de la cuestión denunciando falta de motivación así como la necesidad del funcionamiento del IES. Para ello era preciso entrar en el fondo de esa facultad de autoorganización de la Administración, oponiéndose la Administración en la contestación al señalar que no es competencia de los tribunales de justicia fiscalizar decisiones de esta naturaleza más allá de la inexistencia de arbitrariedad.
Necesaria justificación de la decisión / art 27 CE
La primera cuestión tratada fue la plena competencia de los tribunales para fiscalizar el fondo de la cuestión y no limitarse a cuestiones meramente formales, insistiendo que el ejercicio de cualquier potestad discrecional ha de estar dirigida de modo necesario a la satisfacción de un interés público, y como garantía de la misma se consagra el deber de motivación, como garantía de la interdicción de la arbitrariedad, y si bien el artículo 54.1.f de la Ley 30/1992 lo contempla expresamente en relación a los actos administrativos, dicha justificación y satisfacción del interés público también es predicable de las disposiciones de carácter general.
En este sentido cabe destacar Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 27 de enero de 2006, recurso 53/2006
«Si toda la regulación del procedimiento de elaboración de los reglamentos tiene una importancia que supera la exigencia de determinados requisitos formales porque está orientada tanto a conseguir el acierto en la resolución como a proporcionar a los administrados los elementos que el Gobierno ha tenido en cuenta para su decisión, dándoles así oportunidad de combatirlos, estas garantías cobran especial importancia en el ámbito de los reglamentos organizativos en los que el Gobierno ejercita potestades discrecionales, escasamente limitadas por elementos reglados y dotadas, por ello, de un margen muy amplio de actuación.
Como hemos dicho recientemente «si la potestad reglamentaria es en sí misma discrecional, con los solos límites que le impone la Ley habilitante y el resto del ordenamiento jurídico, en mayor medida esa discrecionalidad se acrecienta cuando en el ejercicio de dicha potestad se están desarrollando funciones organizatorias…”
Lejos de minimizar el alcance e importancia de la motivación en el proceso de elaboración de una disposición de carácter general, se señala la motivación como un elemento de capital importancia para justificar el acierto de la decisión, máxime cuando tratamos de funciones organizativa.
Y continúa:
“Tanto la memoria económica como la justificativa pueden ser sucintas, como dice el artículo 24.1.f) LGO pero deben cumplir la finalidad a que responden. La memoria económica, proporcionar al Gobierno una información sobre los costes que las medidas adoptadas puedan suponer a fin de que, contraponiendo éstos con las ventajas que aquéllas han de representar, evidenciadas en la memoria justificativa, la decisión se adopte con conocimiento de todos los aspectos, tanto negativos como positivos que la aprobación del reglamento ha de significar. La memoria justificativa, pone de relieve esos aspectos positivos de la decisión y los hace patentes frente a los administrados, ofreciendo así a éstos las razones de la decisión, cumpliendo función análoga, en cuanto a sentido e importancia, a la motivación de los actos administrativos, plasmando, en relación a los reglamentos, el principio general de transparencia establecido en el artículo 3.5. de la ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.»
Motivación que debería reforzarse al tratar sobre un derecho fundamental contenido en el artículo 27 CE, como señala Sentencia Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 4ª, de 25 de Septiembre de 2012, rec. 6430/2011 cuando al resolver sobre la procedencia de la denegación de unos conciertos educativos, dispone:
«tratándose de decisiones que afectan directamente al derecho fundamental a la educación y al derecho de los padres a elegir la enseñanza, la Administración debe motivar decisiones que inciden en ellos, no solo con argumentos genéricos, sino con razones concretas».
Alcance de la potestad discrecional / «hechos determinantes».
Por otro lado la jurisprudencia viene señalando desde tiempo atrás el alcance real de la potestad discrecional que no alcanza a fijar unos hechos que no se corresponden con la realidad, así STS 20 Octubre de 2003 (Ponente: Ilmo. Sr. D. Goded Miranda):
“…suele haber coincidencia en aceptar que la discrecionalidad opera respecto de la consecuencia jurídica y no sobre el supuesto de hecho»
O STJ Galicia de 1 de Abril de 2004 (rec. 4619/2000):
“SEXTO: En la potestad de planeamiento existe un amplio margen para la discrecionalidad de la Administración competente. Tal actuación administrativa puede ser, no obstante, objeto de la revisión jurisdiccional, la cual, se extenderá a la verificación de la realidad de los hechos control de los hechos determinantes- para valorar si la decisión planificadora discrecional guarda coherencia lógica con aquellos, puesto que tanto una discordancia de la solución elegida con la realidad que integra su presupuesto, como una injustificada desviación de aquella respecto a los criterios generales del Plan, integrarían una violación del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos; en definitiva, las decisiones planificadoras han de ser proporcionales, coherentes y racionales, ya que de otra forma la reconocida discrecionalidad derivaría en una inadmisible arbitrariedad…”
Cuestiones de hecho:
Llegados a este punto la demanda no se limitó a combatir la absoluta falta de motivación del Decreto en la elección del IES a suprimir, sino algo más como que la decisión administrativa carecía de lógica, contravenía el principio de eficacia y provocaba serios perjuicios al interés general, y es que en ninguna parte del expediente se referían necesidades concretas que avalaran la conversión, a salvo una genérica y abstracta mención a que se precisa una red de centros integrados de formación profesional y poder proporcionar soluciones formativas a sectores de la economía que los precisan. Mención que se repite como un “corta y pega” de anteriores Decretos relativos a otras supresiones, carente de cualquier apoyo sustantivo y fáctico real.
Entrando ya en las razones concretas descansaban en un triple alegato:
A.- Necesidad de la continuidad del IES que encontraba apoyo en un informe pericial de parte que acreditaba:
1.- El IES suprimido daba servicio al distrito poblacional que mayor crecimiento había tenido en la ciudad en los últimos 20 años, casi 4 puntos porcentuales más que el segundo inmediato, constatándose en las gráficas como la población aumentó un 23,70% del año 1996 al 2013, mientras los otros distritos variaron un 19,83%, 14.90%, 8,90% y -18,42% respectivamente.
2.- De este incremento de población existía un importante grupo de menores entre 0 y 14 años que constata como la demanda educativa se va a incrementar en un corto plazo, ya que la población menor de 5 años es superior al resto de grupos poblacionales.
Siendo esta zona donde se han llevado a cabo las operaciones residenciales de mayor entidad que se han producido en los últimos años.
3.- La problemática de la reconversión del IES se ve agravado por la conversión previa de otro IES en la misma zona minorando la oferta educativa donde existe una fuerte demanda.
4.- Podía constatarse igualmente la importante afluencia de alumnos al colegio privado y concertado existente en la zona que deben apoyar a la enseñanza pública pero no desplazarla.
5.- El IES suprimido ofertaba menos vacantes que muchos otros centros, con lo que se evidencia nuevamente su necesidad y mayor grado de ocupación que otros centros educativos de la ciudad que no se veían afectados por la medida.
B.- Limitadas ventajas que conllevaba la implantación del CIFP.
Sobre este punto se venía a señalar que las nuevas familias poco aportaban porque duplicaban ciclos ya existentes, se implantaban cursos que se habían suprimido hacía escaso tiempo ante la falta de matrículas y tenían escasa salida profesional así como baja tasa de inserción laboral, y para ello se sacrificaba un IES con una ocupación muy elevada.
C.- Posibilidad de compatibilizar el IES con esta nueva enseñanza reglada y/o utilización de otros centros infrautilizados.
En último lugar se defendía la posibilidad de compatibilizar la existencia del IES con los nuevos ciclos formativos, o en su caso utilizar las instalaciones de otros centros de formación ocupacional muy cercanos en los que constaba su infrautilización tanto de los medios humanos y materiales del centro.
Sentencia TSJ Galicia Sala de lo Contencioso de 30 de junio de 2015
Finalmente se dictó sentencia por el TSJ Galicia de 30 de junio de 2015 en la que se toma en consideración todas estas circunstancias declarando la nulidad del Decreto y en relación a la motivación del mismo dispone:
«Pues bien, si estos son los antecedentes que resultan del expediente y teniendo establecido, como se dijo, el T.S. que la motivación se convierte en un elemento esencial de la determinación administrativa como medio para garantizar el sometimiento de la misma a la satisfacción de los intereses generales, hemos de concluir que en el presente caso, en el que se invirtieron en la tramitación administrativa 10 días, se omitió durante toda la tramitación la identificación de los IES que habrían de ser transformados que tan solo aparecen en el Decreto final, por lo que resulta evidente que tampoco se contiene ningún estudio sobre las condiciones del alumnado de los centros que habrían de ser transformados ni sobre la acogida de los ciclos formativos que como CIFP se pretende implantar, antes al contrario resulta que en la memoria y en el Decreto se trata de fundamentar la transformación en las genéricas bondades de la formación integrada que, por otro parte, según acreditó la plataforma recurrente resulta coincidente con la que se esgrimió en una Resolución anterior –refiriendo el Decreto 118/2011 DOGA 22/6/2011- hemos de concluir que el Decreto impugnado resulta nulo de derecho por falta de motivación de la decisión adoptada, lo que determina la estimación de este motivo de impugnación y, por ende, la declaración de nulidad del Decreto impugnado, si bien ha de limitarse, por razones de lógica coherencia, al aspecto relativo exclusivamente a la transformación del IES en CIFP…»
Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-
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