Complemento específico
Relación de puestos de trabajo (RPT) y valoración individualizada de cada puesto. STS 21 de mayo de 2019 (rec. 331/2017).
La Relación de Puestos de Trabajo es uno de los instrumentos estrella dentro del ámbito de la función pública por la trascendencia de su contenido -artículo 74 RD Legislativo 5/2015-, regulando cuestiones tan esenciales como las funciones propias de cada puesto, responsabilidades o las retribuciones complementarias -entre ellas el complemento específico-. Esto implica la necesidad de una valoración individualizada de cada uno de ellos ya que difícilmente podrá decidirse con rigor acerca de lo que se desconoce. Por otro lado en anteriores entradas del blog nos hicimos eco de cuestiones de fondo y forma que afectaban a la RPT, tratando en la presente de la reciente STS de 21 de mayo de 2019.
Antes de entrar en el fondo de la cuestión es interesante recordar el tratamiento procesal que merece la RPT a raíz de la STS de 5 de febrero de 2014, que modificó la anterior doctrina -naturaleza híbrida (disposición general en el plano procesal / acto administrativo en el plano sustantivo-, «degradándolas» a acto administrativo en todo caso, si bien el TS ha tenido ocasión posteriormente de recordar que aunque tratemos de actos administrativos -por su singular configuración- cabrían posteriores «recursos indirectos» frente a la RPT a través del recurso autónomo a la nómina, o al menos no acogiendo la excepción de acto firme y consentido, tal como señala la STS de 24 de febrero de 2016:
«Como segundo motivo de casación la recurrente alega la vulneración del artículo 110.5, letra c) de la ley 29/1998, de 13 de julio , por incumplimiento de la doctrina del acto firme. El motivo ha de ser igualmente desestimado, pues el hecho de que esta Sala considere las RPT como acto administrativo, no empece para que los interesados puedan reclamar contra las nóminas con un periodo de prescripción de cuatro años, pese a no haber recurrido la RPT en que no se le reconocía tal derecho.»
Problemática que ya tratamos en esta anterior entrada Link
La cuestión que trataremos a continuación tiene relación con el fondo, en el sentido de concretar el grado de exigencia en la valoración individualizada del puesto a los efectos de fijar el complemento específico. En estos casos la Administración viene levantando en su defensa como muro infranqueable su potestad discrecional, en el sentido de que puede fijar y aplicar los criterios que estime oportunos y de ahí concluir libremente lo que proceda. Afirmaciones que cuando menos nos parecen matizables en el sentido de que si bien goza de amplias facultades para llevarla a efecto, lo habitual es que se fijen unas bases para ese estudio en un Manual de instrucciones o similar. De tal modo que a la hora de determinar el complemento de destino o específico se delimitan una serie de factores a ponderar -penosidad, dificultad, responsabilidad…- con unas escalas a aplicar, obteniendo un determinado resultado. A nuestro juicio en estas últimas operaciones la facultad discrecional se encuentra mucho más debilitada desde el momento en que nos atenemos a unas instrucciones predefinidas, siendo de aplicación la doctrina fijada ya desde antiguo entre otras en Sentencia del TS 1 de julio de 1994 cuando refiere:
“«los datos a tener en cuenta para la fijación del complemento específico integran conceptos jurídicos indeterminados que, en cuanto tales, tienen naturaleza reglada: o hay penosidad o no la hay, o hay peligrosidad o no, etc. No aparece pues en la determinación del complemento específico la discrecionalidad administrativa, sino que se trata de actuación reglada, bien que con un, en este caso, amplio margen de apreciación para la Administración»
Antecedentes
En el caso que vamos a comentar nos encontramos con la aprobación por parte de una CCAA de una RPT en el ámbito de la Administración de Justicia, frente a la que una central sindical muestra disconformidad en la fijación de los complementos específicos los cuales reputa nulos, interponiendo recurso de casación que es resuelto por STS de 21 de mayo de 2019.
Las cuestiones respecto de las que se predicaba interés casacional eran las siguientes:
- Si para la fijación de la cuantía individualizada del complemento específico en una relación de puestos de trabajo de la Administración de Justicia, debe procederse necesariamente y en todo caso a una valoración de las condiciones particulares de los puestos de trabajo previa o, al menos, paralela a la aprobación de dicha relación de puestos de trabajo.
- De ser así, si la falta de esa previa o simultánea valoración de los puestos de trabajo determina la nulidad o anulabilidad de la relación de puestos de trabajo en el concreto pronunciamiento que establece la cuantía individualizada del complemento específico de los puestos de trabajo comprendidos en ella.
Postura recurrente
El sindicato reprochaba que la RPT fijaba por primera vez la cuantía individualizada del complemento de los puestos de trabajo, y no se había realizado ninguna valoración previa o paralela a su aprobación que motivara y diera sentido a dichas cantidades.
Destacaba igualmente que todos los puestos tenían idéntica cuantía sin establecer diferencia alguna respecto de los puestos equivalentes singularizados.
Hay que reconocer que un elemento de mucho peso en el actuar administrativo es la «inercia», quiere esto decir que algo que viene de atrás y se viene repitiendo en el tiempo sin que nadie lo haya discutido con anterioridad es muy complejo enderezarlo por una especie de efecto «bola de nieve», hasta que finalmente en sede judicial el escenario cambia porque ese precedente administrativo -no fiscalizado judicialmente con anterioridad- en poco o nada vincula a los tribunales.
Viene esto a cuento porque cuando analizamos una RPT con el fin de recurrirla podemos encontrarnos generalmente con las siguientes situaciones:
1.- Existe un manual de instrucciones, y en aplicación del mismo un juicio técnico suficiente de valoración respecto a cada puesto de trabajo, centrando el debate judicial normalmente en si la baremación litigiosa es conforme con las instrucciones o procede un aumento de puntuación.
En la práctica existe otro problema añadido, y es que existen Administraciones que son transparentes y publican y facilitan a los interesados -todos los funcionarios afectados por la RPT- tanto el Manual como las hojas de baremación -lo que es correcto-. En cambio otras guardan en el «fondo de su corazón» cualquier información al respecto, tratando de una especie de «Fort Knox» del que nada sale. Esta conducta genera evidente indefensión a los afectados que generalmente han de acudir a un P.A. ante el Juzgado de lo Contencioso que corresponda, procedimiento que se ha de iniciar mediante formalización de demanda en un momento en que les faltan elementos claves para su defensa, lo cual es sobradamente conocido por la Administración. Esta conducta es claramente ilegal y afecta a derechos fundamentales de los funcionarios -lo cual puede dar lugar a una entrada autónoma sobre el particular-.
2.- No existe manual y posiblemente tampoco valoración del puesto. En muchas de estas ocasiones tratamos de modificaciones de RPTs que «heredan» los complementos fijados en anteriores RPTs, cuadros de personal, u otros instrumentos análogos. Al indagar el porqué de esas retribuciones la respuesta viene a ser que siempre fue así -la inercia antes comentada-.
Esta posibilidad es bastante incómoda para el recurrente porque carece de una motivación que justifique las percepciones fijadas por la Administración, y tampoco es lícito pretender fijar unilateralmente tales criterios subrogándose en la posición de la Administración, aunque pueda intentarse si existen elementos que avalen la reclamación aún por comparación u otros precedentes.
Postura de la Administración.
La Administración se opone al recurso basándose en tres motivos:
«1) de una parte, precisamente por «tratarse de la primera y única Relación de Puestos de Trabajo aprobada en el Partido Judicial»
2) por otro lado, porque viene a coincidir con la implantación de la Nueva Oficina Judicial (NOJ, en adelante)
3) y con el proceso de equiparación retributiva del personal funcionario al servicio de la Administración de Justicia.»
Añadía que en base a estas circunstancias se aprobó tras una intensa negociación el IV Acuerdo Regulador para ese colectivo y en el mismo se fijaba el importe del complemento específico durante la vigencia del Acuerdo -el cual no fue recurrido por el sindicato recurrente contraviniendo de este modo sus propios actos-.
Igualmente señalaba que «…durante el período de implantación de la NOJ se establece un «Régimen retributivo transitorio», hasta que se produzcan esos «procesos de acoplamiento» y se lleve a cabo la valoración definitiva del desempeño efectivo de las funciones y tareas de cada puesto en el seno de la NOJ (artículo 15 IV Acuerdo Regulador).»
STS 21 mayo de 2019
Como puntos más destacables del fallo en el FD VII se procede a realizar una completa síntesis de la doctrina del TS sobre la materia en atención a los distintos ámbitos funcionariales que afecta, citando anteriores fallos y destacando:
«Tras la distinción anterior, ha de decirse que la razón por la que la sentencia recurrida ha anulado la RPT no es porque el contenido de esa descripción y desglose no se acomode a las indicaciones que establece el artículo 15.1.b) de la Ley 30/1984 [LMRFP] o a las circunstancias determinantes del complemento específico que enumera el artículo 24.2 de la misma ley . La verdadera razón de esa anulación, como resulta de lo argumentado en su FJ quinto, ha sido considerar, con base en los concretos elementos probatorios que expresamente menciona y en la valoración que efectúa de tal prueba, que los elementos y circunstancias reflejados en esa descripción y desglose no se han apoyado en una correcta y efectiva valoración de cada uno de los puestos de trabajo…
…En orden a destacar la relevancia de la singularidad de cada puesto de trabajo en la atribución del complemento especifico también son significativas la Sentencia de 22 de diciembre de 1994, recurso apelación 600/1993 que reproduce en lo esencial la precedente de 1 de julio de 1994, en tal caso sobre las características del art. 23.3.b) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública , coincidente en parte con el actual art. 74 del Texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público , RD Legislativo 5/2015, de 30 de octubre se dijo en el _FJ Tercero que:
» Resulta claro que dentro de un mismo Centro o Dependencia administrativa funcionarios del mismo Grupo pueden desempeñar puestos de trabajo a los que corresponda distinto complemento específico: es el contenido del puesto de trabajo el que determina el complemento específico. (el subrayado es nuestro)»
La jurisprudencia citada expresa claramente como el contenido del puesto y complemento específico son inseparables, y para fijar el segundo hay que conocer al primero, y posteriormente añade:
«Vemos, pues que nuestra doctrina tanto en el ámbito de la función pública estatal ( STS 22 diciembre de 1994), función pública local, (3 de octubre de 2012) función jurisdiccional de jueces y magistrados ( STS 3 de marzo de 2006). Entiende que la determinación o asignación de complementos específicos vinculados al puesto de trabajo responden al contenido del puesto de trabajo singularizado lo que si bien puede exigir un estudio complejo y laborioso por parte de la administración que corresponda no puede ser eludido.»
El Tribunal Supremo confirma por tanto que no existen diferencias entre los distintos ámbitos sea Administración Central, Local o Justicia puesto que en todos ellos se exige un estudio individualizado del puesto para la fijación del complemento específico, y ello aunque sea complejo y laborioso.
Y finalmente determina como doctrina legal que para fijar «la cuantía individualizada del complemento específico en una relación de puestos de trabajo de la Administración de Justicia debe procederse necesariamente a una valoración de las condiciones particulares de los puestos de trabajo previa o, al menos, paralela a la aprobación de dicha relación de puestos de trabajo, según establecen los arts. 516 y 519.3 LOPJ . «
Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-
