Incrementos retributivos operados por aprobación de RPT y límites presupuestarios.
En esta entrada comentaremos el fondo de una litis en la que se discutía sobre el incremento retributivo de algunos empleados municipales pertenecientes a un pequeño municipio en relación a los límites que impone la ley de presupuestos estatales y su régimen de excepciones. En la anterior entrada https://goo.gl/eUEBc3 ya comentamos que la impugnación de la Administración General del Estado (AGE) fue inadmitida por extemporánea en base a los motivos que desarrollamos en dicho post, pero es cierto que la sentencia no agota sus pronunciamiento con la declaración de inadmisibilidad realizando unas muy interesantes reflexiones respecto al fondo del asunto, que son las que trataremos a continuación.
Antecedentes.
Como presupuestos para la mejor compresión del caso podemos citar la siguiente relación de hechos:
1.- Tratamos de una pequeña entidad local que hasta fechas muy recientes no disponía de su correspondiente Relación de Puestos de Trabajo (RPT) a pesar del mandato contenido en el artículo 90.2. Ley 7/1985.
2.- Con ocasión de la aprobación de la RPT y la oportuna valoración de puestos se procede a su reorganización prescindiendo de personal eventual, de tal modo que parte del personal municipal ven incrementados sus cometidos, asumiendo funciones que hasta la fecha desempeñaba personal eventual.
3.- Consecuencia de estas variaciones se da una situación de inicio cuando menos paradójica, ya que a la entrada en vigor de estas modificaciones (2015) se producirá un leve incremento de la masa salarial neta del 0,72%, lo que suponía un incremento de gasto anual de 1979,79 euros, toda vez que los contratos eventuales irían venciendo a lo largo de dicha anualidad, pero en el ejercicio posterior el ahorro de costes respecto al gasto originario era muy superior, concretamente de 4217,48€ anuales de reducción de gasto, que se repetiría en posteriores anualidades.
4.- La AGE recurre tomando en consideración que cualquier incremento retributivo está vedado por ley de presupuestos, siendo éste el elemento fundamental de su postura procesal.
5.- La norma litigiosa era la Ley 35/2014, artículo 20, apartados 2 y 7.
“Dos. En el año 2015, las retribuciones del personal al servicio del sector público no podrán experimentar ningún incremento respecto a las vigentes a 31 de diciembre de 2014, en términos de homogeneidad para los dos períodos de la comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo…
Siete. Lo dispuesto en los apartados anteriores debe entenderse sin perjuicio de las adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo.”
Nuestra postura:
En nuestra contestación, aparte de la alegación de la cuestión previa de inadmisibilidad por extemporaneidad (finalmente acogida), planteábamos la conformidad a derecho de esta modificación retributiva desde una triple óptica:
1.- En primer término se defendía que la ley presupuestaria no contenía un mandato imperativo para todos los supuestos, ya que el apartado siete habilitaba un régimen de excepciones entre los que se fijaba (aunque con carácter singular y excepcional) la toma en consideración del «contenido de los puestos» , y en este sentido citábamos STS 22 de septiembre de 2005 cuando se decía «Como recuerda la sentencia recurrida el artículo 20 uno a) exceptúa de la prohibición de aumento de las retribuciones básicas de dicho personal, así como las complementarias de carácter fijo y las establecidas para el ejercicio de 1997, aquellos aumentos derivados de la adecuación de las retribuciones complementarias cuando sea necesario para asegurar que las asignadas a cada puesto de trabajo guarden la relación procedente con el contenido de especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, peligrosidad o penosidad del mismo.» Y similar valoración se produjo en nuestro caso con la aprobación de la RPT, recordando que como señala la STS 18-7-1990 la RPT es “expresión ordenada del conjunto de puestos de trabajo caracterizados por pertenecer a una misma Unidad o Dependencia de la Administración, que deban ser desempeñados por funcionarios de carrera, por personal eventual, indistintamente por unos u otros, y por personal laboral, con la detallada descripción de las características y requisitos de los mismos”
2.- No todos los puestos sufrieron incrementos retributivos, algunos vieron mermados sus emolumentos, y en ningún caso fueron lineales dichas variaciones. Por otro lado se había acompañado al procedimiento judicial (con el expediente administrativo) las memorias valorativas de cada puesto de trabajo donde se justificaba pormenorizadamente, junto a un riguroso informe del secretario-interventor, el porqué del incremento retributivo en determinados puestos de trabajo, sin que fuese por tanto válido que de adverso no se entrase a discutir la realidad y alcance de dichas valoraciones y aumento de funciones y responsabilidades, citando igualmente la sentencia del Tribunal Supremo antes referida cuando señalaba: «La Sala de instancia considera que quien debe probar que en condiciones de homogeneidad existe un aumento de gasto de personal superior al 2.1 % es el Abogado del Estado, puesto que el límite se establece con estas condiciones, y efectivamente, la aplicación de lo dispuesto en el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LA LEY 58/2000) hace que sea el impugnante de los Presupuestos el que haya de probar dicho exceso, no con una mera referencia a la diferencia cuantitativa entre el presupuesto anterior y el impugnado, sino en condiciones de homogeneidad, para lo que, no sólo goza del privilegio de información previsto en los artículos 56 y siguientes de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (LA LEY 847/1985) de 1985, sino de la posibilidad de requerir más información, y por supuesto de solicitar cuanta prueba fuere oportuna durante la tramitación del recurso contencioso-administrativo.», lo que igualmente podía trasladarse a nuestro caso.
Este argumento se veía reforzado por la STS de 29 de mayo de 2012 cuyos razonamientos hacíamos nuestros.
3.- Por último defendíamos una interpretación sistemática y teleológica del precepto, ya que en último término el bien perseguido era el del ahorro y estabilidad presupuestaria que se salvaguardaba con la modificación impugnada. En este sentido citábamos:
STS 11 julio 1987 cuando expresa «conforme con lo preceptuado en el art. 3º CC, la interpretación de las Normas ha de atenerse fundamentalmente al espíritu y a la finalidad de las mismas por encima de su propio tenor literal cuando la interpretación literal pueda resultar contraria a ellos».
STS 10 marzo de 1992 que viene a señalar igualmente que lo cierto es que toda norma jurídica, incluida la administrativa, permite al intérprete «además de la interpretación gramatical más inmediata, otras de índole diversa entre las que destaca la de naturaleza intencional o teleológica prevista por el art. 3.1 CC cuando exige al intérprete que atienda al espíritu y finalidad de las normas que se tratan de aplicar»
La reforma operada era congruente con la contención del gasto público en materia de personal por cuanto generaba un evidente ahorro de costes a corto, medio y largo plazo, con la única excepción del año 2015 que aumenta un 0,72% por los motivos ya explicitados.
Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº1 de Ourense de 29 de abril de 2016:
El fallo, si bien acuerda la inadmisión del recurso, realiza algunas consideraciones muy interesantes respecto al fondo del asunto que pasamos a transcribir:
«Por las razones expuestas habrá de inadmitirse el recurso. No obstante sobre el fondo del asunto cabe añadir dos puntualizaciones, con mero carácter de ‘óbiter dicta’:
…En segundo lugar, en el concreto supuesto analizado no se produjo un incremento lineal de las retribuciones de la plantilla municipal (como en otros precedentes anulados en las sentencias citadas en la demanda). Se aprobó una RPT en la que se alteró la retribución de determinados puestos de trabajo, de manera particularizada y diferente para cada uno de ellos, con una justificación específica reseñada en la memoria de dicha RPT y explicada o motivada pormenorizadamente en un informe posterior del secretario-interventor. Informes en los que se concluye que la masa salarial neta de todo el Ayuntamiento entre los ejercicios 2014 y 2015 solo se incrementó en 1.939,79 €, disminuyéndose en el 2016 en 4.247,18 €, porque entre otras razones se redujeron las funciones y retribuciones del personal eventual, transfiriéndose al funcionario o al laboral indefinido. En esta tesitura le correspondía a la parte demandante (AGE) la carga de desvirtuar las concretas razones dadas por el ayuntamiento para justificar cada una de las modificaciones retributivas conforme al artículo 20.7 de la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2015. Y lo cierto es que ni con la prueba practicada, ni con sus escritos de demanda y conclusiones, lo ha hecho.»
De este modo se avala la actuación municipal, sin perjuicio de que la casuística en estos supuestos es muy diversa, no siendo posible extrapolar las consecuencias jurídicas de un caso a otro sin más.
Rafael Rossi Izquierdo.
