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La reserva funcionarial y límites a la encomienda de funciones a favor del personal laboral.
Dentro de la Administración conviven empleados con distinto vínculo jurídico -funcionario/laboral-, y los cometidos de unos y otros en ocasiones se van «confundiendo» hasta el punto de ser coincidentes o solaparse en alguna medida. Esta realidad se produce a pesar de que la normativa básica realiza distinciones importantes respecto al régimen competencial de unos y otros, existiendo una reserva funcionarial -a favor de los primeros- en relación a múltiples e importantes cometidos.
Sobre la reserva competencial a favor del funcionario público el artículo 9.2. del Real Decreto Legislativo 5/2015 (TREBEP) dispone:
“2. En todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos, en los términos que en la ley de desarrollo de cada Administración Pública se establezca”
Esta “reserva funcional funcionarial” tiene proyección en las leyes autonómicas de Función Pública, como es el caso del artículo 22.2. de la Ley 2/2015 de empleo de Galicia que señala:
“Artículo 22 Funciones y puestos de trabajo reservados al personal funcionario
- Corresponde exclusivamente al personal funcionario el ejercicio de las funciones que impliquen participación directa o indirecta en el ejercicio de potestades públicas o en la salvaguarda de los intereses generales de las administraciones públicas.
- En virtud de lo previsto en el apartado anterior, las relaciones de puestos de trabajo reservarán necesariamente al personal funcionario:
- a) Los puestos que tengan atribuidas funciones que impliquen el ejercicio de autoridad, fe pública o asesoramiento legal. En particular, se entiende que implican ejercicio de autoridad las funciones de policía administrativa, salvo las excepciones que puedan establecerse por norma con rango de ley.
- b) Los puestos que tengan atribuidas funciones que impliquen la realización de tareas de inspección, fiscalización o control. En particular, quedan reservados al personal funcionario aquellos puestos con funciones que impliquen la realización de tareas de fiscalización interna y control de la gestión económico-financiera y presupuestaria.
- c) Los puestos que tengan atribuidas funciones que impliquen la realización de tareas de contabilidad y tesorería.
- d) Los puestos que tengan atribuidas funciones que impliquen la realización de tareas en materia de exacción de tributos.
- e) Los puestos que tengan atribuidas competencias para dictar actos de incoación, instrucción o resolución de los procedimientos administrativos.
- f) Los puestos que tengan atribuidas funciones de inscripción, anotación y cancelación de datos en los registros administrativos.”
Existe alguna excepción a la regla general, como es el supuesto del personal laboral que ha desempeñando funciones propias de funcionario de carrera desde mucho tiempo atrás, tal como regula la disposición transitoria segunda del referido TREBEP:
«El personal laboral fijo que a la entrada en vigor de la Ley 7/2007, de 12 de abril, estuviere desempeñando funciones de personal funcionario, o pasare a desempeñarlos en virtud de pruebas de selección o promoción convocadas antes de dicha fecha, podrá seguir desempeñándolos»
El problema viene dado cuando las funciones que se pretenden asignar al personal laboral no encajan en estos presupuestos.
Antecedentes.
El supuesto que vamos a analizar versa sobre un puesto de técnico superior A1, definido en una RPT municipal aprobada en el año 2020, entre cuyos cometidos se determina el «Colaborar en la implantación de sistemas de relación con la ciudadanía mediante los nuevos medios de comunicación social y e-administración.»
Dicho puesto, de reciente creación, traía causa de otro puesto anterior, con distinta denominación, ocupado por personal laboral fijo desde antes de la entrada en vigor del TREBEP.
En al año 2021 se acuerda realizar una encomienda de funciones al laboral fijo que venía ocupando el puesto primitivo antes de su modificación -y con posterioridad continuó adscrito al nuevo puesto modificado-, asignado las funciones propias del nuevo puesto RPT 2020.
La entidad local entiende que el empleado público podía continuar con ese cometido funcional al tener encaje en la D.T. 2ª del TREBEP. Por otro lado, tampoco incurre en ningún exceso funcional al no implicar su cometido ejercicio de autoridad – y por ello respetar el artículo 92.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases de régimen local-, ni tampoco superioridad jerárquica.
Por su parte, la parte recurrente/apelada defendía que había una clara mutación entre el puesto originario y el modificado, toda vez que ahora las funciones resultaban mucho más amplias, y sí conculcaban la reserva funcionarial.
STJ Galicia, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 1ª.
La STJ Galicia 2 de noviembre de 2022, confirma la sentencia de instancia, que anulaba dicha encomienda de funciones, por cuanto:
«…Es decir, una cosa es que, en base a las funciones previamente asignadas, el señor ayude a la constitución de sistemas de relación con
la ciudadanía mediante los modernos medios de comunicación social y tecnológicos, y otra muy distinta es que pueda tener entre sus cometidos los trabajos de actualización y mantenimiento del nuevo portal de transparencia municipal, porque entre sus tareas primitivas sí estaban la labores de
colaboración, pero las atribuidas en la resolución impugnada exigen la posesión de competencias digitales que permitan la utilización de las herramientas informáticas precisas, y la posesión de conocimientos sobre la Administración electrónica, lo cual resulta más propio de quien dentro del organigrama municipal se halle integrado en el área informática.»
Se deslinda entre lo realizado antes y después de la encomienda de funciones. En este sentido las funciones anteriores eran principalmente de apoyo y colaboración, pero la resolución impugnada amplía ese abanico a otras distintas, y por ello el fallo añade:
«…porque está claro que hasta que se dictó el Decreto de 12 de abril de 2021 el señor no ejercía las funciones que en él se le encomiendan, puesto que si ya anteriormente las desempeñaba no sería preciso que se le encomendasen posteriormente. Por tanto, no resulta aplicable la disposición transitoria segunda del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto
Básico del Empleado Público, ni la transitoria primera de la Ley gallega 2/2015, que permite que el personal laboral fijo que a la entrada en vigor de la Ley 7/2007, estuviere desempeñando funciones de personal funcionario podrá seguir desempeñándolas…»
Efectivamente, si las funciones encomendadas fueran un perfecto «espejo» de las anteriormente desarrolladas, carece de sentido que en el año 2021 se procediera a una nueva encomienda de funciones para asignarle algo que ya venía haciendo de modo natural con anterioridad.
La sentencia continúa recordando como la regla general, en las Administraciones Públicas, es el desempeño de los puestos de trabajo por personal funcionario, acudiendo al artículo 26 de la Ley 2/2015 de empleo de Galicia:
«Correlativamente, el artículo 26.2 de la propia Ley 2/2015 dispone que «En ningún caso pueden ser desempeñados por personal laboral los puestos de trabajo que estén reservados a personal funcionario en virtud de lo previsto en el apartado segundo del artículo 22 de esta ley».
En su apartado 3 este artículo 26 delimita los puestos que pueden ser desempeñados por personal laboral al establecer:
«Pueden ser desempeñados por personal laboral:
a) Los puestos de naturaleza no permanente y aquellos cuyas actividades se dirijan a satisfacer necesidades de carácter periódico y discontinuo.
b) Los puestos cuyas actividades sean propias de oficios.
c) Los puestos correspondientes a áreas de actividad que requieran conocimientos técnicos especializados cuando no existan cuerpos o escalas de personal funcionario en los cuales las personas integrantes tengan la preparación específica necesaria para su desempeño.
d) Los puestos de carácter instrumental correspondientes a las áreas de mantenimiento y conservación de edificios, equipamientos e instalaciones, y artes gráficas, así como los puestos de las áreas de expresión artística».
Dentro de dichas alternativas solamente podría plantearse la posibilidad de invocar el apartado c), pero para ello hubiera sido imprescindible que se demostrase que en el Concello no existen cuerpos o escalas de funcionarios con la preparación específica para el desempeño de las tareas
atribuidas al señor .
El Decreto impugnado incluye entre los requisitos de desempeño del puesto las competencias digitales, que permitan la utilización de las herramientas informáticas precisas (gestor de contenidos), y la posesión de conocimientos sobre la Administración electrónica, lo cual indudablemente incide en los cometidos de quienes como personal municipal forman parte de los Servicios de Informática, siendo así que el artículo 170.3 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local,
incluye al personal que forme parte de los Servicios de informática dentro de las Subescalas Técnicas o de Servicios Especiales, pero siempre dentro de los funcionarios de carrera. Establece aquel precepto:
«El personal que forme parte de los Servicios de Informática de las Corporaciones locales, que no resulte incluido en las Subescalas de Administración General, será clasificado según la naturaleza de su especialidad y los títulos exigidos para su ingreso, en la clase que corresponda de las Subescalas Técnicas o de Servicios Especiales…»
Finalmente la sentencia desestima íntegramente el recurso de apelación y confirma el fallo de instancia, que anulaba la resolución administrativa recurrida.
Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-.
