Límites a la valoración de puestos de trabajo a través de la modificación de la Relación de puestos de trabajo -RPT-.
La RPT es uno de los instrumentos más debatidos en el seno de las Administraciones al afectar de modo directo a todos sus puestos, estableciendo entre otros puntos las funciones y retribuciones de cada uno de ellos. En el blog ya hemos tratado en anteriores ocasiones aspectos formales y de fondo de la misma, si bien en esta entrada nos vamos a centrar en un caso particular en el que con ocasión de la modificación de la RPT se «degrada» un puesto al abrir el abanico de subgrupos que pueden provisionarlo. En un principio estaba cerrado al grupo A1, subgrupo A1 y A2, y con la modificación se apertura al subgrupo C1, lo que tiene impacto en su clasificación y retribuciones.
Antecedentes
Tratamos de un puesto de Jefatura de Sección, que venía contemplado en la RPT desde tiempo atrás, con idéntica regulación en las anteriores modificaciones de la RPT. La novedad de aperturar el puesto al subgrupo C1 implicaba reducir el nivel de complemento de destino, toda vez que uno de los factores para ponderarlo era la titulación precisa para su cobertura.
Las posturas tanto en sede administrativa como judicial estaban claramente enfrentadas, existiendo algún punto de gran enjundia al afectar -a nuestro juicio- a los principios básicos de la Función Pública.
En síntesis nuestro alegato descansaba en los siguientes motivos:
1.- Inexistencia de motivación suficiente que justificara el cambio de criterio.
En primer lugar defendíamos que en anteriores valoraciones del puesto se había justificado que las funciones propias de la Jefatura de Sección implicaban la necesidad de ostentar titulación universitaria, Grupo A1, subgrupo A1/A2, y en la última baremación impugnada no se habían reducido dichas funciones, sino al contrario, existía un aumento de responsabilidades por la asunción de nuevos cometidos.
2.- Límites a la Comisión Técnica de Valoración -CTV-.
Uno de los debates que se vienen repitiendo en esta tipología de impugnaciones es el alcance y valor de las Comisiones Técnicas de Valoración, esgrimiendo en su defensa la Administración su carácter colegiado, especializado y técnico, que le irroga un prepoderante valor. A nuestro juicio nadie niega que a priori sea un documento valioso, pero con matices, sin que exista una presunción iuris et de iure en cuanto a todas sus conclusiones, ni sea un muro infranqueable que impida traer a la litis sus consideraciones al objeto de que sean fiscalizadas por los tribunales del orden contencioso administrativo.
En nuestro caso existía otro elemento relevante como era la existencia de un informe del Secretario Xeral que avalaba las peticiones del funcionario que ocupaba el puesto, y se oponía a la «degradación» del mismo. Lo cierto es que para nosotros este informe era especialmente útil por dos motivos: En primer lugar por la capacitación del funcionario que lo emite -superior a cualquier miembro de la Comisión- y el conocimiento directo del puesto del que trataba, por depender orgánica y funcionalmente de Secretaría.
3.- Contradicción interna en el contenido de la baremación de la CTV
Por otro lado existían evidentes contradicciones en la hoja de baremación, ya que en el apartado de conocimientos específicos del puesto, se reconoce expresamente que precisa de un conocimiento de normativa en materia de régimen local -nivel alto-, procedimiento administrativo -nivel medio-, ley de transparencia -medio alto-, legislación protección de datos -medio/alto- y ley de régimen electoral -alto-.
Y este conocimiento que precisa el puesto lo enfrentamos a las habilitaciones y competencias propias del título de bachillerato, y más en concreto la Orden ECD/65/2015, de 21 de enero, por la que se describen las relaciones entre las competencias, los contenidos y los criterios de evaluación de la educación primaria, la educación secundaria obligatoria y el bachillerato (BOE 29 de enero de 2015) en cuyo artículo artículo 2º se señala:
“Artículo 2. Las competencias clave en el Sistema Educativo Español.
A efectos de esta orden, las competencias clave del currículo son las siguientes:
- a) Comunicación lingüística.
- b) Competencia matemática y competencias básicas en ciencia y tecnología.
- c) Competencia digital.
- d) Aprender a aprender.
- e) Competencias sociales y cívicas.
- f) Sentido de iniciativa y espíritu emprendedor.
- g) Conciencia y expresiones culturales.”
Que nada tienen que ver con un conocimiento específico en materia legislativa local y sectorial de nivel alto o medio/alto propias del puesto enjuiciado.
4.- Sistema fraudulento para posibilitar una especie de «promoción interna» sin contar con la titulación precisa.
Todo lo anterior fue alegado en sede administrativa, y finalmente en uno de los informes justificativos de la desestimación de las reclamaciones de la recurrente se desliza el porqué de esta modificación. Concretamente se justificaba:
«Quiere eso decir, que un empleado que carezca de titulación académica universitaria y posea una experiencia laboral contrastable adquirida por el ejercicio funcional, puede ejercer un desempeño normal (plenamente aceptable) en un determinado puesto de trabajo, igual que otro empleado en posesión de una determinada titulación académica más elevada. Este hecho es el que avala que ciertos puestos de trabajo se abran para su desempeño a titulares a titulares de plazas de distinto grupo/subgrupo de clasificación. Que esto se materialice en la RPT deriva de que los responsables de la apostaron por esta posibilidad con el objetivo de favorecer la carrera vertical de sus empleados, principalmente por la vía de los procesos de provisión de puesto.»
Ya conocíamos por tanto el motivo último de esta modificación, lo que a nuestro juicio implicaba un doble salto mortal hacia atrás con triple pirueta al contravenir de modo flagrante los principios básicos de la función pública, y es que la normativa básica exige reservar los puestos de trabajo en atención a la titulación académica y las competencias que son inherentes a la obtención de la misma (Artículo 76 TREBEP).
A la vez suponía reconocer de modo expreso que estamos tratando de una malentendida y fraudulenta promoción vertical, ya que se pretende que un C1 pueda provisionar puestos de A1/A2 sin cumplir con el requisito habilitante de la titulación. Es decir, lo que la Administración estaba avalando era que un C1 pueda de facto cubrir puestos de A1/A2 sin cumplir con el requisito de mérito y capacidad (23.2. CE) que se acredita mediante la superación del procedimiento debido, que en nuestro caso sería la promoción interna de C1 a A2 (siempre que se disponga de la titulación) o el acceso ex novo mediante procesos de acceso a la función pública que implican nuevamente como requisito el ostentar la titulación universitaria requerida.
Se estaba por tanto confundiendo de modo deliberado lo que es la carrera horizontal, en la que el funcionario puede avanzar en distintos grados tomando en consideración -entre otros puntos- su experiencia, pero siempre dentro su mismo subgrupo profesional (C1), con la carrera vertical que exige un proceso competitivo de promoción interna con superación de ejercicios selectivos y teniendo como requisito ostentar la titulación académica precisa que garantiza que está en condiciones de afrontar las exigencias del puesto.
En definitiva lo que denunciábamos era que es el funcionario quién se debe al puesto y no el puesto al funcionario. O lo que es lo mismo, la Administración debe garantizar la provisión de los puestos que le sean necesarios para su correcto funcionamiento, y no adaptar su estructura a las particularidades de sus funcionarios.
Sentencia Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº1 de Lugo de fecha 20 de mayo de 2019.
El fallo de instancia estima íntegramente el recurso, y tras una extenso desarrollo de todos los antecedentes y normativa de aplicación dispone:
«En el caso examinado, el puesto de la Jefatura de la actora, para el que se exigía desde un inicio -y así se mantuvo en las modificaciones habidas hasta la actual- una titulación universitaria, se amplió al grupo C1, esto es, a los que posean el Bachillerato o un FP de grado medio; de tal modo que o bien tanto el cuerpo de gestión como el administrativo se han unificado de facto o bien las funciones que se desarrollan en dicho puesto las puede ser desempeñar un administrativo.
Así las cosas, lo primero que se observa es que no se ha motivado de forma convincente la modificación habida en ese puesto, pues no se trata aquí de un puesto de nueva creación, es decir, aquel que nunca se ha valorado por su inexistencia.
Si antes se exigía una titulación universitaria para ocupar ese puesto y las funciones siguen siendo las mismas o incluso se han incrementado con la correspondiente responsabilidad, es lógico que se ofrezcan motivos de peso para prescindir de esos estudios de cara a su acceso…
..Pero en todo caso, en el supuesto que nos ocupa, habrá que comprobar si el puesto concreto de la demandante permite prescindir de la titulación universitaria pues la motivación genérica anteriormente señalada no es suficiente ni convincente a la hora de justificar la modificación operada expresamente combatida.»
A continuación lleva a cabo un exhaustivo estudio de cada una de las funciones encomendadas a la Jefatura tomando en consideración el informe de la Comisión y del Secretario Xeral para determinar:
«Desde luego, como ya se ha referido, quien mejor que el Secretario General, de acuerdo con sus cometidos, para explicar de qué manera y qué capacidad se requiere para desempeñar una de las funciones más relevantes de la Jefatura de Sección de Actas y Asuntos Generales, que las describe como un trabajo meticuloso… siendo necesario una labor de resumen y sobre todo de interpretación no exigible a un C1.
Frente a ello, la justificación ofrecida por la Comisión no es objetiva sino puramente subjetiva al referirse a unas concretas cualidades específicas que debe reunir el funcionario del C1, es decir, reconoce que la formación del C1 es insuficiente.»
Y posteriormente entra de lleno en una cuestión trascedente para la resolución de la litis, como es la posibilidad de facilitar esa especie de promoción interna vertical a quien carece de la titulación necesaria de la provisión del puesto, utilizando para ello una artificiosa «degradación» del puesto en la RPT y añade:
«En fin, son demasiadas justificaciones e interpretaciones forzosas así como exigencias de factores subjetivos esperables (e hipotéticos) los que realiza la Comisión para tratar de encajar al grupo profesional C1 en el puesto en cuestión; labor interpretativa que obviamente no sería precisa si la titulación universitaria anteriormente exigida se mantuviera en este puesto.
Llegados a este punto, lleva razón la actora cuando expresa que el funcionario es el que se debe al puesto debiendo cumplir con sus obligaciones y ostentando la titulación precisa, y en ningún caso puede ser a la inversa en el sentido de que amoldemos los puestos a las características de determinadas personas o grupos de clasificación dejando de lado la normativa de aplicación que establece las diferencias competenciales entre distintos grupos porque la titulación es un elemento clave para determinar la capacitación de cada funcionario.
En efecto, si la Ley diferencia los grupos profesionales otorgándoles sus correspondientes cometidos, (partiendo de las respectivas titulaciones) lo que no parece respetuoso con los principios de mérito y capacidad que establece la Constitución, es que se prescinda de las referidas titulaciones universitarias y se apele a una hipotética formación y experiencia profesional del eventual ocupante del puesto para suplir la carencia de la titulación exigida para ese puesto de gestión administrativa.
En el caso de autos, la Administración le ha atribuido a los funcionarios pertenecientes a la Subescala administrativa las funciones que le corresponde a los funcionarios pertenecientes a la Subescala de gestión, salvando la titulación exigida (y en cualquier Administración) mediante la eventual e hipotética formación y experiencia profesional que vayan adquiriendo los funcionarios en su carrera administrativa.
Y esto no puede ser aceptado ni está amparado en el ejercicio de la discrecionalidad técnica, ya que el funcionario ha de reunir los requisitos de mérito y capacidad que le habiliten para desempeñar el contenido funcionarial del puesto en cuestión con carácter previo a su acceso, como garantía objetiva de la profesionalidad exigida, y no una vez que ocupe el puesto; pues una cosa es la adaptación de todo funcionario a un nuevo puesto de trabajo y otra muy distinta es que el puesto se adapte al funcionario, que, en puridad, parece que es lo que ha pretendido la Administración.
No se duda de que un funcionario del Grupo C1 que sea hábil y estudioso pueda llegar a adquirir unos conocimientos técnicos que le hagan competentes para el desempeño del puesto en cuestión, pero ello no deja de ser un criterio subjetivo, que va con la persona, y no objetivo que se ciñe a la titulación y por ende a la formación y competencia que ya posee el funcionario antes de acceder al puesto.
Por ello, no se comparte el criterio utilizado por la Administración, ya que el informe de la Comisión reconoce que existen tareas con aspectos técnicos que no puede realizar un administrativo, no siendo plausible que trate de justificar la carencia de la titulación exigida para su desempeño acudiendo a otras fuentes de formación, pues de ese modo, la capacitación que le otorga la legislación básica a cada grupo profesional quedaría vacía de contenido, favoreciendo a los funcionarios que tienen estudios básicos en detrimento de los que poseen estudios superiores, pudiendo acceder a cuantos grupos profesionales superiores existan sin contar con la titulación exigida, orillando, en definitiva, la exigencia de seleccionar a aquellos funcionarios que acrediten mayores méritos y capacidad, velando así por el buen funcionamiento de la Administración Pública.
Finalmente, cabe indicar que esta situación producida es impensable que se dé en la Administración General del Estado, que si bien es cierto que la Corporación Local tiene amplias facultades en su organización, no se puede perder de vista las razonables comparativas que se pueden efectuar ante idénticos grupos profesionales. Nótese incluso que el nivel máximo de complemento de destino para un Grupo C se sitúa en un 22, y en el caso examinado ese grupo C alcanzaría el nivel 25.»
Poco que añadir a los contundentes razonamientos del Juzgador de instancia.
Sentencia TSJ Galicia de 11 de marzo de 2020.
El fallo de instancia es apelado, dictándose la STJ Galicia de 11 de marzo de 2020 que confirma íntegramente el fallo de instancia y señala:
«Efectivamente, la Administración apelante puede legítimamente discrepar de esa valoración, pero esa discrepancia no implica en absoluto que la valoración de la prueba realizada por la Sentencia apelada, sea ilógica, ni arbitraria ni irracional.
Es más, del propio contenido del Informe emitido por la Comisión de Valoración se concluye que la valoración realizada por la Sentencia apelada es totalmente correcta.
Ello es así, toda vez que el propio Informe, si bien manifiesta que, atendidas las funciones del puesto, no existiría ningún problema para que realizase esas funciones un funcionario del Grupo C1, a continuación refiere expresamente que, en el caso de que, en aquellos reducidos aspectos de naturaleza más técnica, el funcionario no posea una titulación académica de carácter universitario, esa carencia se podría suplir con una formación profesional continua y complementaria, incluida la formación adquirida en el puesto de trabajo, facilitada por el superior jerárquico.
En definitiva, el propio Informe reconoce que un funcionario del Grupo C1 tendría carencias en determinados aspectos técnicos en el supuesto de que accediese a ese puesto. Reconoce por tanto el Informe de la Comisión, que un funcionario de ese Grupo no tiene la totalidad de la formación requerida para el desempeño de ese puesto.
Como también refiere la Sentencia apelada, se observa en la resolución administrativa recurrida, falta de motivación en esa modificación para el acceso al puesto, ya que no es un puesto de nueva creación, sino que se trata del mismo puesto que ya existía, con las mismas funciones que se mantienen en la nueva R.P.T, por tanto no se motiva debidamente por qué si hasta el momento se exigía formación universitaria, ahora, se puede prescindir de esa formación para el acceso al mismo puesto, con las mismas funciones que se venían desempeñando hasta el momento en ese puesto.
La valoración de la prueba realizada por la Sentencia apelada es ajustada a derecho, lógica y racional, y analizada esa valoración así como las alegaciones de la parte apelante, permite concluir a esta Sala en el mismo sentido, toda vez que el propio Informe de la Comisión técnica en el que pretende sustentar la Administración la modificación del puesto referido, reconoce que un funcionario del Grupo C1 no tiene toda la formación necesaria para acceder a ese puesto.
No se puede amparar ni en la potestad de la autoorganización de la Administración ni en la discrecionalidad técnica, que se permita el acceso a un puesto, de un Grupo funcionarial que carece de la formación necesaria para acceder a ese puesto, para que vaya formándose a medida que vaya desempeñando ese puesto, o para que vaya formándose por su superior jerárquico en los aspectos técnicos en los que carezca de formación. La exigencia de formación es previa al acceso a un puesto de funcionario, y los requisitos para el acceso a ese puesto (mérito, capacidad y formación técnica) debe tenerlos el funcionario antes de acceder al puesto.
Por todo lo expuesto, procede la desestimación de las alegaciones realizadas por la Administración demandada, y la confirmación en su integridad de la Sentencia apelada.»
Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-
