Titulación precisa para el ingreso en determinados cuerpos superiores de la Administración Pública.
Las distintas convocatorias para el ingreso, cobertura de interinidades, promoción interna vertical… establecen los requisitos de participación que deben poseer los aspirantes. En los últimos tiempos, y tras la adaptación de nuestro ordenamiento al Plan Bolonia, han surgido conflictos respecto a la interpretación del artículo 76 del TREBEP y la suficiencia del grado para la cobertura de plazas pertenecientes a cuerpos facultativos superiores, principalmente escala de ingenieros y arquitectos, que han dado lugar y diversos pronunciamientos jurisprudenciales.
La implantación del espacio europeo de enseñanza superior (EEES), implicó modificar la estructura previa de los estudios universitarios existentes en España, evolucionando de la licenciatura / diplomatura hacia tres niveles formativos sucesivos:
1.- Grado (240 créditos en cuatro cursos académicos), con alguna excepción puntual.
2.- Máster (60 a 120 créditos en uno o dos años académicos)
3.- Doctorado.
El artículo 76 del Real Decreto Legislativo 5/2015 -TREBEP-, que determina los grupos de clasificación profesional de los funcionarios, dispone:
«Los cuerpos y escalas se clasifican, de acuerdo con la titulación exigida para el acceso a los mismos, en los siguientes grupos:
Grupo A: Dividido en dos Subgrupos, A1 y A2.
Para el acceso a los cuerpos o escalas de este Grupo se exigirá estar en posesión del título universitario de Grado. En aquellos supuestos en los que la ley exija otro título universitario será éste el que se tenga en cuenta.
La clasificación de los cuerpos y escalas en cada Subgrupo estará en función del nivel de responsabilidad de las funciones a desempeñar y de las características de las pruebas de acceso…»
La controversia surge en relación al grupo A, subgrupo A1, en el sentido de si el grado faculta para el acceso a plazas del Cuerpo Facultativo Superior de algunas escalas como ingeniero o arquitecto, máxime teniendo en cuenta que algunas RPTS siguen manteniendo como requisito de participación la mención expresa al título de ingeniero superior con carácter exclusivo, y en otras se contemplan ambas posibilidades de modo alternativo, ingeniería superior o grado, lo que ha generado un alta litigiosidad tanto entre los aspirantes como respecto a las impugnaciones de Colegios Profesionales que entendían perjudicados los intereses de sus colegiados.
El Tribunal Supremo ha tenido ocasión de pronunciarse sobre esta cuestión.
Postura inicial STS de 9 de marzo de 2016.
Los antecedentes más reseñables del supuesto litigioso eran los siguientes:
1.- El Instituto Navarro de Administración Pública, convoca la provisión, mediante oposición, de cinco plazas de Ingeniero Industrial.
2.- Las bases establecían como requisito de participación: «Estar en posesión del título de Ingeniero Industrial o equivalente o en condiciones de obtenerlo en la fecha en que termine el plazo de presentación de solicitudes».
3.- Un aspirante superó las pruebas, y se le incluyó en la propuesta de nombramiento, pero finalmente la Administración lo excluye por carecer del requisito de titulación, al entender que el título de graduado en ingeniería eléctrica no es equivalente al de ingeniero industrial, siendo preciso a estos efectos el grado más el master.
4.- La sentencia de instancia desestima el recurso interpuesto, y viene a señalar:
«(…) la prueba en autos practicada no solo no revela error alguno en la valoración hecha por la Administración sobre la equivalencia de los títulos litigiosos, sino al contrario.
Así, lo que la actora ha demostrado es que, en opinión de la Administración (Servicio de Gestión de Personal), en los supuestos en que no se exija una titulación específica, la titulación de graduado puede constituir título suficiente para el acceso al Nivel A, cosa que ni se discute (por estar en la EBEP, artículo 76 citado) ni añade ni quita en la cuestión litigiosa en los términos en los que la hemos delimitado: equivalencia de los títulos, equivalencia que no ha de buscarse en la normativa reguladora de la función pública, que es totalmente ajena a la cuestión, sino en el sistema de titulaciones que innegablemente reservan al máster para la de Ingeniero Industrial como refleja el preámbulo de la Orden CIN 311/2009, de 9 de febrero que por su claridad y contundencia merece la pena transcribir:
«La legislación vigente conforma la profesión de Ingeniero Industrial, como profesión regulada cuyo ejercicio requiere estar en posesión del correspondiente título oficial de Máster obtenido en este caso, de acuerdo con lo previsto en el articulo 15.4 del referido Real Decreto 1393 /2007, con forme a las condiciones establecidas en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de diciembre de 2008, publicado en el Boletín Oficial del Estado
de 29 de enero de 2009 (…)».
Frente a dicho fallo el recurrente interpone recurso de casación en base a:
A.- Las bases han de interpretarse necesariamente en conexión con el artículo 76 del EBEP y por ello el grado sería suficiente como requisito de titulación para las plazas del subgrupo A1, salvo supuestos excepcionales que no concurren.
B.- Que la titulación de grado en ingeniería eléctrica es equivalente a la anterior titulación de ingeniería industrial.
C.- Que ha de estarse al proceso de implantación de nuevas titulaciones resultante del llamado Plan Bolonia, por estar éste ya vigente en la fecha de la convocatoria.
El TS acoge el recurso en este primer fallo, partiendo del carácter básico del artículo 76 del EBEP, y señala:
2.- El artículo 76 del EBEP establece sin ningún genero de dudas que el título universitario de Grado es válido y suficiente para el acceso a los cuerpos y escalas funcionariales del grupo A con esta única salvedad: «En aquellos supuestos en los que la ley exija otro título universitario será este el que se tenga en cuenta».
Y en el caso aquí enjuiciado ni los actos administrativos objeto de impugnación, ni la Administración demandada en la instancia, han invocado una norma con rango de ley que establezca la necesidad de un titulo distinto al de Graduado para el ejercicio profesional que conlleva la plaza a la que estaba referido el proceso selectivo litigioso.
3.- Debe señalarse también, como complemento de lo que antecede, que hay diferencias entre el ejercicio profesional en el ámbito privado y el que es inherente al desempeño de la función pública, por lo que pueden ser diferentes las exigencias de titulación dispuestas para esas dos distintas modalidades de ejercicio profesional.
Y así es desde el momento en que para el ejercicio funcionarial no basta con la ostentación de una titulación académica, pues se exige adicionalmente la superación de unas pruebas y procedimientos selectivos dirigidos a justificar que se poseen con un elevado nivel de exigencia los conocimientos teóricos y las destrezas prácticas que son necesarios para la actividad profesional a que esté referido el puesto funcionarial de que se trate…
4.- La suficiencia para el ejercicio de actividades de carácter profesional de las enseñanzas correspondientes al ciclo de Grado, así como del título de Graduado o Graduada correspondiente a ellas, lo dispone también el artículo 9.1 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre [por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales]; y su artículo 12.4 establece asimismo que el título de Graduado o
Graduada podrá estar adscrito, entre otras, a la rama de conocimiento de «Ingeniería y Arquitectura».
Y lo anterior es coherente, por otra parte, con el proceso de construcción del Espacio Europeo de Educación Superior iniciado por la denominada Declaración de Bolonia de 1999 (en cuyo marco dice moverse el preámbulo de ese Real Decreto 1393/2007), ya que dicha declaración señala como uno de sus objetivos la adopción de un sistema basado principalmente en dos ciclos principales, respectivamente de primer y segundo nivel, y afirma que el título otorgado al final del primer ciclo será utilizable como cualificación en el mercado laboral europeo…»
En este primer fallo se avala -para ese supuesto- que el grado sea titulación suficiente para el ingreso en el cuerpo superior de ingenieros industriales, grupo A, subgrupo A1 de la Comunidad Foral de Navarra.
Criterio posterior adoptado por STS 25 de septiembre de 2019 y otras.
En la STS de 25 de septiembre de 2019, la cuestión objeto de interés casacional objetivo era:
«…la relativa a la interpretación que ha de otorgarse al artículo 76 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril (hoy, mismo artículo de su Texto Refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre). En detalle, si al establecerse en aquel precepto que para el acceso a los cuerpos o escalas del Grupo A se exigirá estar en posesión del título universitario de Grado, salvo que la Ley exija otro título distinto, debe entenderse, necesariamente, que los títulos universitarios de Grado en Ingeniería Civil y en Ingeniería Civil y Territorial constituyen títulos habilitantes para el acceso a la Bolsa de Trabajo para la provisión, mediante el nombramiento de funcionarios interinos, de plazas de Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, en tanto que no nos consta norma con rango de Ley que exija otra titulación universitaria; o si, por el contrario, debe estarse a la titulación necesaria para el ejercicio de la profesión regulada correspondiente.”
El Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas, recurría el fallo del TSJ de Aragón que entendía insuficiente el grado en ingeniería civil para el acceso –aún de forma interina- a plazas de ingenieros, caminos, canales y puertos, en el ayuntamiento de Huesca.
El Tribunal Supremo avala la insuficiencia del grado por cuánto:
“CUARTO.- El juicio de la Sala. La desestimación del recurso de casación
En nuestra sentencia n.º 221/2019, de 21 de febrero (casación n.º 416/2016 ) hemos dicho que la exigencia del título de Ingeniero Industrial para acceder a un proceso selectivo convocado para acceder al Cuerpo de Ingenieros Industriales del Estado es conforme al artículo 76 del Estatuto Básico del Empleado Público y que no es suficiente el de grado. También explicamos las razones que nos llevaron a no seguir la interpretación sentada por la sentencia de 9 de marzo de 2016 (casación n.º 341/2015 ). Esos argumentos nos sirven también para rechazar ahora los del escrito de interposición y confirmar la sentencia dictada por la Sala de Zaragoza…
…En definitiva, al igual que entonces concluimos respecto de la de Ingeniero Industrial, debemos decir ahora que no parece haber duda de que el ejercicio de la profesión regulada de Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos requiere, conforme a las determinaciones del Derecho de la Unión Europea, una titulación que no se corresponde con la de grado. Sentada esa conclusión, habrá que insistir en que tal requisito no puede no integrarse en el régimen específico de un cuerpo especial como el de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos.
Y, a propósito del artículo 76 del Estatuto Básico del Empleado Público, del mismo modo que dijimos respecto de los Ingenieros Industriales, indicaremos ahora que, pese a no haber un precepto de una ley que establezca la exigencia de titulación fijada en la convocatoria, el requisito cuenta con la cobertura que le supone el régimen específico del Cuerpo, pues en él deben de tenerse por integradas las reglas contenidas en las disposiciones reglamentarias expuestas, entre ellas las que resultan de la incorporación de Directivas de la Unión Europea. En otras palabras, la previsión de ese precepto no priva de validez a la regulación vigente con anterioridad. La sentencia de la Sala de Zaragoza lo explica correctamente.
En este punto, volveremos a recordar que la sentencia n.º 559/2016 era consciente de la singularidad que suponía aceptar que era suficiente el grado para acceder a la condición de funcionarios en puestos de Ingenieros Industriales y que, por eso, se preocupó de explicar que ese acceso solamente se produciría previa superación de pruebas rigurosas. Pues bien, tal como entonces observamos para el Cuerpo de Ingenieros Industriales, a la vista de los argumentos más amplios que se manejaron en el litigio que resolvimos mediante la sentencia n.º 221/2019 , reiteraremos ahora, con igual perspectiva ampliada, para plazas de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, que no cabe considerar bastante la invocación del artículo 76 para estimar suficiente la titulación de grado.
Los niveles de formación que acreditan los títulos universitarios no pueden ser distintos según se trate de acceder al empleo público, en las condiciones de este caso, o del ejercicio privado de la profesión. Esa solución no nos pareció –y no nos parece– aceptable desde los principios que proclama el artículo 103.1 y 3 de la Constitución que, más bien apuntan a que, cuando menos sean los mismos, sin perjuicio de que en los procesos selectivos se escoja a quienes, poseyendo esa titulación, demuestren mayor mérito y capacidad.
En definitiva, procede desestimar el recurso de casación.”
Doctrina que es nuevamente confirmada por la STS de 26 de septiembre de 2019 o la más reciente STS de 4 de diciembre de 2020, rec. 5635/2018, reiterando los mismos argumentos y añade:
“De otro lado, tampoco hay controversia sobre la superior exigencia formativa que acreditan los títulos de Ingeniero Superior frente a los de Grado aunque ciertamente la sentencia y el escrito de oposición limitan su exigencia al ejercicio de las profesiones reguladas. No obstante, fijados de la manera en que los hemos precisado los aspectos relevantes del debate y a falta de previsiones normativas distintas de las invocadas, entiende la Sala que nos encontramos ante las mismas circunstancias que afrontamos en las sentencias invocadas por el recurrente y, en particular, ante la exigencia por una norma legal específica de una titulación también específica en excepción a la regla general sentada por el artículo 76 del Estatuto Básico del Empleado Público…
…En consecuencia, se impone la estimación del recurso de casación, la anulación de la sentencia impugnada y la estimación del recurso contencioso- administrativo con la consiguiente anulación de la Base 4.1 de la Orden FOM/1020/2016, de 16 de junio, por la que se convoca proceso selectivo para ingreso por el sistema general de acceso libre en la Escala de Técnicos Facultativos Superiores de Organismos Autónomos del Ministerio de Fomento en tanto admite titulaciones distintas de las de Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos o de Ingeniero Superior o equivalentes o, en general, que no acrediten el nivel de cualificación 3 del Marco Español de Cualificaciones para la Educación Superior (nivel Máster) al que se refiere el artículo 7 del Real Decreto 1027/2011, de 15 de julio.”
En similar sentido se pronuncia la Sentencia del TSJ Canarias de 18 de septiembre de 2019 cuando refiere:
“Así que la función pública propia del Cuerpo Superior y la titulación necesaria para participar en el proceso selectivo está relacionada con la profesión de Ingeniería Superior y en consecuencia se exigía una licenciatura; la función pública propia del Cuerpo Técnico de Grado Medio está relacionada con la profesión de Ingeniería Técnica y por ello se exigía una diplomatura universitaria…
…la Ley de 1987 ha de ser interpretada en el sentido de mantener la dualidad de titulaciones Máster/Grado (subgrupos A1 y A2) como equivalentes a Licenciatura/Diplomatura (Grupo A y B) a tal efecto de acceso a cuerpos diferentes cuyas funciones de determinan por referencia a dos profesiones que siguen siendo diferentes en función de la titulación requerida para ello.
Como advierte la resolución del recurso de reposición, se trata de una cuestión controvertida con soluciones discrepantes en la jurisprudencia pero después de la posterior STS 221/19 (21 febrero 2019 416/16) lo más seguro es extender su aplicación a la Administración de la Comunidad Autónoma habida cuenta de que la Ley de la Función Pública de Canarias ha creado dos cuerpos atribuyéndoles diferentes funciones por relación a las competencias y conocimientos de diferentes profesiones tituladas cuyo ejercicio privado sigue requiriendo diferentes titulaciones y en consecuencia esta diferencia ha de mantenerse para ingresar en uno u otro cuerpo porque de otra manera no tendría sentido la dualidad de cuerpos.”
Nota: La STS de 28 de enero de 2022, rec. 4016/2019, matiza que la titulación de grado sí sería suficiente en caso de tratar de acceso a un cuerpo que no implique ejercicio de una profesión regulada, como era el caso del Cuerpo Superior de la Administración, Ciencias del Medio Natural y Calidad Ambiental.
Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-
