Ampliación recurso contencioso administrativo frente a resoluciones expresas extemporáneas.
A pesar del contenido del artículo 42 de la todavía vigente Ley 30/1992 la Administración no siempre resuelve expresamente en todos los procedimientos que tramita, y ello a pesar del esfuerzo que el legislador desplegó en el citado precepto, hasta el punto de contemplar la responsabilidad disciplinaria como posible solución para «castigar» al responsable de dicho incumplimiento.
Lo cierto es que muchas veces el administrado se encuentra con el silencio como respuesta a su petición/recurso, por muy distintos motivos que no pretenden ser objeto de este post, como pudiera ser la sobrecarga de trabajo, la insuficiencia de medios, estrategia para no adelantar estrategias con carácter previo a un proceso judicial…, y de este modo el particular se encuentra ante una situación de desventaja añadida toda vez que en el caso de un procedimiento abreviado (PA) formalizará la demanda «a ciegas» (al menos parcialmente), al no tener conocimiento de los concretos motivos que la Administración opone a su pretensión.
Con independencia de los instrumentos o «armas» de que dispone el administrado para evitar esta inacción, que podría dar lugar a otro post independiente, nos centraremos en la situación vivida por más de un letrado cuando meses después de la presentación de la demanda (abreviado) o interposición (ordinario), se notifica resolución expresa en la que se viene a justificar la denegación de la reclamación originaria. La pregunta que muchos letrados se han hecho, al menos en la primera o primeras ocasiones que les ha ocurrido es como tratar procesalmente esa resolución extemporánea, especialmente cuando ya se ha formalizado la demanda, como es el caso del procedimiento abreviado. La lectura rápida de la Ley 29/1998 (LJ) nos lleva al artículo 36.4
«4. Será asimismo aplicable lo dispuesto en el apartado 1 de este artículo cuando en los recursos contencioso-administrativos interpuestos contra actos presuntos la Administración dictare durante su tramitación resolución expresa respecto de la pretensión inicialmente deducida. En tal caso podrá el recurrente desistir del recurso interpuesto con fundamento en la aceptación de la resolución expresa que se hubiere dictado o solicitar la ampliación a la resolución expresa. Una vez producido el desistimiento del recurso inicialmente interpuesto, el plazo para recurrir la resolución expresa, que será de dos meses, se contará desde el día siguiente al de la notificación de la misma.»
El precepto utiliza el término «podrá» -en relación a la posibilidad de ampliar el recurso frente a la resolución expresa extemporánea, estableciendo un plazo temporal para su ejercicio que es el de dos meses desde la notificación del mismo. La principal duda que le ha surgido a más de uno es la consecuencia de no hacer uso de esta posibilidad, especialmente teniendo en cuenta que la Administración cuenta con letrados con amplia experiencia con un manejo solvente de las excepciones procesales, como es el de acto firme y consentido.
La pregunta por tanto es ¿está obligado, o corre algún riesgo, el letrado de la parte demandante que no interpone recurso contencioso frente a la resolución expresa extemporánea dictada por la Administración iniciado ya el procedimiento judicial?. Pues bien, creemos muy interesante realizar una breve reseña de la STS de 15 de junio de 2015 rec. 1762/2014, que trata de modo muy didáctico esta cuestión, y merece ser guardada en alguna carpeta de cuestiones procesales para hacer uso de ella cuando proceda.
La STS antes referida tras realizar un pormenorizado estudio del sentido y alcance del silencio administrativo en el FD VIII dispone:
«Pero, conforme a los más recientes pronunciamientos, hay que entender que la ampliación del recurso es facultativa y no necesaria cuando la pretensión mantiene su virtualidad impugnatoria a pesar de la resolución tardía.»
Y sintetiza los distintos casos que pueden darse:
«Al contrario, la interpretación correcta del artículo 36. 1 LJCA (LA LEY 2689/1998) , de acuerdo con el derecho a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE (LA LEY 2500/1978) ), exige distinguir los siguientes supuestos:
- a) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, satisface íntegramente la pretensión, lo procedente será el desistimiento o la satisfacción extraprocesal de la pretensión ( art. 76 LJCA (LA LEY 2689/1998) ).
- b) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, es plenamente denegatoria de la pretensión, el demandante podrá ampliar el recurso contencioso-administrativo, conforme al artículo 36.1 LJCA (LA LEY 2689/1998) ; pero si no lo hace, no por eso habrá perdido sentido su recurso.
- c) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, es parcialmente estimatoria de la pretensión, alterando la situación que deriva de la ficción legal de desestimación que anuda el silencio administrativo negativo, entonces sí, el artículo 36. 1 LJCA (LA LEY 2689/1998) impone, en principio, al demandante la carga de ampliar el recurso. Pero la no asunción de ésta sólo comporta la total pérdida sobrevenida de objeto cuando, a la vista del contenido de dicha resolución tardía, la pretensión formulada carece de toda su virtualidad. En otro caso, lo que se produce es la necesaria modificación de la pretensión formulada para adecuarla al contenido del acto administrativo que sustituye a la ficción legal en que consiste el silencio administrativo, entendiendo que no alcanza ni a lo que se obtiene por dicho acto ni a los aspectos de éste que no podían ser incluidos en las desestimación presunta recurrida y que, por tanto, son ajenos al proceso iniciado.»
De lo anterior cabe extraer las siguientes conclusiones:
1.- La primera es que sólo la satisfacción íntegra de las pretensiones del recurrente, mediante la resolución expresa tardía íntegramente estimatoria, pone necesariamente fin al procedimiento, y es que poco quedaría para discutir, salvo tal vez la petición de imposición de costas a la Administración, lo que puede articularse igualmente a través de la petición de archivo por satisfacción extraprocesal.
De todas maneras nunca está de más advertir al cliente de la necesidad de comunicar de inmediato al letrado cualquier novedad, ya que existen algunos casos en los que la imposición de costas recayó sobre el demandante por continuar con el procedimiento a pesar de haber obtenido una estimación íntegra en sede administrativa, y ello aunque tuviera lugar iniciado el proceso judicial.
2.- La segunda es que la desestimación total o parcial, no implica necesariamente la necesidad de ampliar el recurso al nuevo acto administrativo expreso. Cuestión distinta es que en base a un criterio de «oportunidad» nos suponga una ventaja dicha ampliación pudiendo ponderar cuestiones como:
a) ¿Trae la nueva resolución expresa extemporánea nuevos fundamentos que es preciso combatir más allá de algún breve alegato en el acto de la vista?. Hay que recordar que el plazo para formalizar demanda (caso de un PA) sigue siendo de dos meses desde la notificación del acto, y puede ocurrir que la vista se haya fijado para dentro de 6 o 12 meses, con lo que es plausible que en el acto del juicio se nos rechace la articulación de una nueva demanda por extemporánea, y aunque el procedimiento siga frente al silencio presunto originario, puede ser que nos dejemos en el tintero el desarrollo de algún argumento que tenga fuerza y sentido a la vista del nuevo acto.
b) Otro elemento importante es el factor tiempo, y lo decisivo que sea para el cliente acelerar lo máximo posible la finalización del contencioso. No es extraño que esa resolución extemporánea se notifique poco tiempo antes de la celebración de la vista. El problema de la ampliación del recurso en estos casos puede venir dado porque se paralice el mismo a expensas de la remisión de un nuevo expediente y la suspensión del juicio que quedará pendiente de nuevo señalamiento.
De todas maneras en estos supuestos muchas veces el expediente también llega tarde, o al menos poco tiempo antes de la celebración de la vista (hablando nuevamente de un PA) y suele llevar incorporado la resolución expresa extemporánea, ya que seguramente dicha aportación se hace con el ánimo de que surta efectos en la decisión del juzgador. Ante esta realidad son muchos los juzgados (aunque mejor preguntar en el que toque) que admiten la ampliación del recurso sin necesidad de suspensión con la única condición de que obre dicha resolución en el expediente ya recibido.
Rafael Rossi Izquierdo
