Posibilidad de aducir cualquier motivo de impugnación frente a modificación de RPT. Inexistencia de acto firme y consentido.
La modificación operada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 2014 en cuanto a la naturaleza jurídica de las RPTs supuso que dejaran de catalogarse como instrumentos de naturaleza híbrida (disposición general en el plano procesal / acto administrativo en el plano sustantivo), pasando a considerarse únicamente como acto administrativo. De igual modo la STS de 15 de septiembre de 2014 extendió idénticas consecuencias jurídicas a la totalidad de las RPTs (ya no sólo Administración Central) con independencia de la Administración a la que pertenecieran, y en aquel entonces sembró ciertas dudas sobre los efectos que implicaría respecto a los plazos para interponer recurso frente a la misma, máxime cuando ya no sería procedente el recurso indirecto o «per saltum» recogido en el artículo 26 LJ.
En nuestra anterior entrada link tratábamos de la impugnación de una RPT de un ente local en la que se había operado una modificación por la que se aperturaban múltiples puestos de Jefatura de Servicio a habilitados de carácter nacional, si bien el sistema de provisión -libre designación- traía causa de una modificación anterior no recurrida años atrás. En el recurso contencioso administrativo interpuesto se combatía no sólo esta última modificación sino también el sistema de provisión de LD, con independencia de su fecha de aprobación. La Administración demandada aduce acto firme y consentido que es avalada por la sentencia de instancia, que señalaba:
“El siguiente motivo de impugnación de la RPT se refiere al sistema de provisión de los puestos de Jefatura de Servicio y del puesto de Jefe de Departamento de Control financiero sea de libre designación.
Se ha de comenzar señalando que la RPT impugnada sólo introduce el sistema de libre designación para el puesto de Jefe de departamento de control financiero; lo que implica que no cabe debatir el sistema de libre designación de los demás puestos de Jefatura, por ser firme tal situación con los anteriores RPT, tal como alega la defensa de la Administración… sistema que ya ha sido objeto de debate en la sentencia del TSJG de 24 de marzo de 2.010.”
En el recurso de apelación se combatía este fundamento por diversos motivos, y es que la modificación, aún puntual, de una serie de puestos de la RPT, conlleva la publicación de la RPT con la nueva descripción de esos puestos, en la que se introduce efectivamente ese “novum” de la apertura a habilitados, pero también se incluye, como no podía ser de otro modo, el procedimiento selectivo para su provisión, existiendo la voluntad de mantener como sistema de provisión la libre designación, y de ese modo la nueva publicación de la RPT reabre el plazo impugnatorio en su totalidad en relación a cualquier puesto.
En defensa de esta tesis se citaba con carácter general STS 26 Mayo 2000 (Rec. 5456/1994) cuando dispone:
“…que para estimar que un acto administrativo es reproducción o confirmación de otro anterior consentido y firme es necesario que concurran los siguientes requisitos: identidad de contextos, que se trate de los mismos hechos y argumentos y que el acto dictado últimamente no amplíe o restrinja el inicialmente adoptado en su contenido y fundamento. O, dicho en otros términos, que el segundo acto o decisión administrativa no represente la más mínima novedad del anterior, del que debe constituir una simple reiteración. La identidad de ambos acuerdos debe ser absoluta para poder entender que revela un aquietamiento con una decisión administrativa anterior, aunque no se exija la coincidencia literal entre el primer acto y el segundo (STS 24 Jun. 1986).”
En similar sentido STS 21 Junio 2004 (rec 2567/2002), 1 Diciembre 2009 (rec. 12/2007), 6 Octubre 2009 (rec. 2315/2005), 6 Abril de 2011 (rec 1786/2007) o 22 de Marzo de 2012 (rec. 6034/2009).
Y más en concreto STJ Galicia de 17 de Septiembre de 2014, rec. 176/2012, de 17 de septiembre de 2014, en la que se discute sobre la legalidad de la apertura a escala general de puestos del Cuerpo Facultativo de la Inspección Urbanística, y por ende de la última modificación operada en la RPT de la APLU, la sentencia dispone:
“Sin embargo, que la parte actora no impugnara aquella RPT no es demostrativo del consentimiento del criterio de apertura a ambas escalas. Como tiene declarado el Tribunal Supremo en su sentencia de 13/12/2013 (LA LEY 209205/2013), recurso número 1914/2011 , rechazando pretensión de inadmisibilidad del recurso, cada RPT es autónoma de la anterior o posteriores aun en los extremos no modificados, porque cuando se aprueba una RPT, aunque sea una modificación parcial, se abre la posibilidad de su impugnación directa, de modo que cuando una RPT reproduce otra anterior, no se puede hablar de acto consentido, siendo posible su impugnación. Y ahora con más razón, desde el nuevo criterio del Tribunal Supremo sobre la naturaleza de acto administrativo que cabe atribuir a las relaciones de puestos de trabajo, plasmado en la reciente sentencia de 5 de febrero de 2014 (LA LEY 20761/2014) (Recurso 2986/2012).”
La Sentencia del TS de 13 de diciembre de 2013 aludida por el TSJ Galicia igualmente señalaba:
“CUARTO.- El primero de los motivos ha de ser rechazado porque como sostiene esta Sala , entre otras, en la sentencia de fecha 25 de mayo de 2010, en su fundamento jurídico segundo, «(…) tampoco puede admitirse este motivo, por cuanto en primer lugar la recurrente parte de la naturaleza de acto administrativo y no de disposición general de las RPT, y aun cuando esta cuestión pueda ser discutible, lo que desde luego no lo es que, cuando se aprueba una RPT, aunque sea una modificación parcial, al igual que ocurre con los reglamentos, se abre la posibilidad de su impugnación directa, pues es evidente que en lo que aquí interesa, que es la asignación de unos puestos a unos determinados profesionales, con exclusión de otros, aun cuando ya estuviera prevista, se ratifica, y produce efectos para el futuro, que pueden afectar a determinados ciudadanos, como los representados por el Colegio recurrido, que en consecuencia pueden reaccionar frente a la nueva RPT que se aprueba». Es decir, esta Sala viene admitiendo que cuando una RPT reproduce otra anterior, no se puede hablar de acto consentido, y es posible su impugnación. En consecuencia el motivo ha de ser desestimado.”
Finalmente la Sentencia del TSJ Galicia de 1 de marzo de 2017 acoge este motivo impugnatorio y señala:
«…Pero como señalan los recurrentes la modificación operada reabre el plazo de impugnación respecto también de aquellos aspectos que repitan la regulación precedente, como dijimos en la St. de 17 de septiembre de 2014 (recaída en el Recurso 176/2012) que se remite, a su vez, a la del Tribunal Supremo de 13 de diciembre de 2013, citada por los apelantes, pero para no reiterarnos es preciso recordar una sentencia del T.S. de 15 de octubre de 2012 (Recaída en el recurso 4767/2011) en la que, en relación con la reiteración del sistema de libre designación, expresivamente se consigna:
“…Y tampoco se puede aceptar que el hecho de que el sistema de cobertura de algunos de los puestos de trabajo controvertido no haya sufrido cambio alguno, manteniendo el que ya figuraba en la anterior Relación de Puestos de Trabajo, conlleve que, a efectos de su preceptiva justificación, sirva la ofrecida por la Administración en el expediente administrativo que se tramitó en relación con aquélla. Esta Sala y Sección ya ha señalado en diversas ocasiones (por todas, sentencias de 24 de enero y 15 de marzo de 2011 – recursos de casación num. 28/2008 EDJ2011/5243 y 1144/2008 EDJ2011/26057 , respectivamente -) que, tratándose de una nueva Relación de Puestos de Trabajo que incorpora la totalidad de los puestos objeto de controversia, esto supone abrir la posibilidad de la directa impugnación de todos ellos y la necesidad de que, si así se hace, se justifiquen las razones que hayan determinado disponer el sistema de libre designación para cada uno de los que se han objeto de la impugnación, cosa que, en el presente caso, no ocurrió a juicio de la Sala de instancia, sin que tal apreciación fáctica haya sido combatida eficazmente en sede casacional…”
Por ello este aspecto del motivo ha de ser estimado y en este aspecto la sentencia de instancia merece ser matizada…»
Igualmente es muy interesante señalar el blog de derecho público delajusticia.com link con cita de la STS de 24 de Febrero de 2016:
«Como segundo motivo de casación la recurrente alega la vulneración del artículo 110.5, letra c) de la ley 29/1998, de 13 de julio , por incumplimiento de la doctrina del acto firme. El motivo ha de ser igualmente desestimado, pues el hecho de que esta Sala considere las RPT como acto administrativo, no empece para que los interesados puedan reclamar contra las nóminas con un periodo de prescripción de cuatro años, pese a no haber recurrido la RPT en que no se le reconocía tal derecho.»
Se van despejando por tanto importantes dudas sobre la improcedencia de aducir acto firme y consentido ante impugnaciones de actos que traen causa de la RPT, y aunque en puridad no cabe recurso per saltum frente a dicha RPT, la no impugnación de la misma no puede perjudicar ulteriores recursos frente a actos que guarden relación con la misma. Del mismo modo que una modificación parcial -aún muy menor- de la RPT posibilita la impugnación de cualquiera de sus partes -sea objeto de esa última modificación o no-.
Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-
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