Lesividad, retribuciones y jurisdicción competente. STS 30 enero 2024.

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Declaración de lesividad y jurisdicción competente.

La Administración, como los administrados, puede cometer errores, y el modo de rectificarlo variará en función de la clase de error padecido, y de la naturaleza del acto administrativo al que afecte, puesto que los actos declarativos de derechos tienen unas garantías reforzadas, que impiden su revocación a salvo se tramite el procedimiento debido (revisión de oficio / declaración de lesividad).

El artículo 107 de la Ley 39/2015 dispone:

«Artículo 107. Declaración de lesividad de actos anulables.
1. Las Administraciones Públicas podrán impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 48, previa su declaración de lesividad para el interés público.

2. La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo, en los términos establecidos por el artículo 82.

Sin perjuicio de su examen como presupuesto procesal de admisibilidad de la acción en el proceso judicial correspondiente, la declaración de lesividad no será susceptible de recurso, si bien podrá notificarse a los interesados a los meros efectos informativos.

3. Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad, se producirá la caducidad del mismo.

4. Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada Administración competente en la materia.

5. Si el acto proviniera de las entidades que integran la Administración Local, la declaración de lesividad se adoptará por el Pleno de la Corporación o, en defecto de éste, por el órgano colegiado superior de la entidad.»

La declaración de lesividad permite a la Administración instar la revocación del acto administrativo favorable en los casos que concurra motivo de anulabilidad -ex. artículo 48 de la Ley 39/2015-.

En esta entrada vamos a comentar un supuesto, con unos antecedentes muy singulares, resuelto en casación por la STS de enero de 2024.

Antecedentes de hecho.

1.- La recurrente en casación prestó servicios para el Servicio Valenciano de Salud como abogada desde el 11 de enero de 1989 hasta el 1 de septiembre de 2014, prestación de servicios que traía causa de la contratación administrativa de servicios mediante la adjudicación de contratos menores.

2.- Una vez finalizada la relación de servicios, la abogada acude a la jurisdicción social reclamando el reconocimiento del carácter laboral de esa relación de servicios, peticionando en primer término el cese nulo y subsidiariamente su improcedencia con la opción de readmisión o la indemnización correspondiente.

3.- El TSJ de la Comunidad Valenciana, Sala de lo Social, estima el recurso declarando la relación laboral y el despido como improcedente, con opción de readmisión o abono de la indemnización correspondiente, sentencia que es firme una vez el recurso de casación es inadmitido.

4.- La Administración, entiende que una vez declarado el vínculo laboral opera un límite salarial propio de lo letrados de la Abogacía de la Administración -conforme se establecía en las leyes de presupuestos para el personal laboral-, que se había excedido en este caso, ya que se habían satisfecho facturas en virtud de los contratos administrativos que superaban esos límites.

5.- En atención a estas circunstancias se inicia un procedimiento de declaración de lesividad respecto a esos excesos de abono que afecta a los últimos cuatro años.

6.- Interpuesto recurso contencioso administrativo es estimado por el TSJ de la Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso Administrativo, que avala la competencia del orden contencioso administrativo para conocer de este recurso.

7. La recurrente interpone recurso de casación, que es admitido por Auto de 30 de marzo de 2023 de la Sección Primera del TS, que fija como cuestión de interés casacional objetivo la siguiente:

«1º Si con base en una Sentencia firme de la Jurisdicción Social por despido improcedente, que determina la existencia de relación laboral y el salario que debería haber cobrado el trabajador a efectos de fijar el importe de la indemnización, puede la Administración declarar lesivos para el interés público los pagos efectuados por los servicios prestados bajo la relación jurídica anulada y que excedan de ese salario y, posteriormente, acudir a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para obtener la nulidad o si, por el contrario, está obligada la Administración a plantear cualquier cuestión relativa a aquel salario ante la Jurisdicción Social, incluso la declaración de lesividad, debiendo someterse a los plazos de prescripción de las acciones previstos en la normativa laboral.

2º Si en caso de considerarse viable la declaración de lesividad, la revisión jurisdiccional de la misma es competencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa o de la Jurisdicción Social (ex Artículo 151.10 de la Ley 36/2011 Reguladora de la Jurisdicción Social).

3º Si, en caso de considerarse viable la declaración de lesividad y competente la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, lo lesivo y que, por tanto, podría ser objeto de dicha declaración de lesividad y estaría sometido al plazo de prescripción de 4 años (ex artículo 107.2 de la Ley 39/2015) es el contrato celebrado en fraude de ley, y que finalmente se considera laboral, o lo son los pagos derivados del mismo.»

Postura de las partes.

Recurrente.

1.- La parte recurrente defiende la incompetencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer del asunto, ya que una vez que la jurisdicción social declaró la relación de laboralidad, cualquier controversia ulterior sobre retribuciones, será competencia del orden social, conforme artículos 1.1 y 151.10 de la ley de la jurisdicción social -que hace expresa mención a la declaración de lesividad-.

2.- Para el caso de que fuera competente la jurisdicción contencioso administrativa el objeto de la declaración de lesividad debiera ser el contrato administrativo celebrado en fraude de ley, y no los pagos derivados del mismo que son mera ejecución de aquel.

Administración.

1.- La Administración defiende que los abonos discutidos lo fueron para cancelar obligaciones derivadas de contratos menores adjudicados a la recurrente, pero que se vieron privados de eficacia al ser celebrados en fraude de ley -conforme sentencia firme del orden jurisdiccional social-.

Pagos que excedían del importe que le correspondía en virtud de la relación laboral, y cuya naturaleza jurídica, en relación al exceso, traía causa de un contrato administrativo, y que deviene indebido por la privación de la causa que lo amparaba. Es por ello de aplicación la Ley de contratos del sector público -artículo 27-, siendo el orden contencioso el competente para resolver los litigios relativos a los contratos, así como el artículo 62.3. de la Ley valenciana 1/2015 de Hacienda Pública.

2.- Añade que se ha cumplido con la sentencia firme del orden social, y abono de la indemnización, pero la Administración tiene capacidad para corregir los efectos de los contratos declarados en fraude de ley -STC 30/1996, de 27 de febrero-.

La sentencia del orden social operaría de este modo como un antecedente necesario para la declaración de lesividad, que se mueve en un ámbito autónomo -LCSP-.

STS de 30 de enero de 2024, Sala de lo Contencioso Administrativo, rec. 6093/2021.

La sentencia comienza destacando que no entiende de aplicación la doctrina fijada en la anterior STS de 8 de octubre de 2008, ya que:

«…En cambio, ahora, la revocación de la primera decisión de pagos efectuados por la Administración habría sido adoptada respecto de una relación de servicios tras haber sido laboralizada y cuando estaba ya extinguida, pero venía referida a una decisión previa de pagos realizados que acaeció cuando la relación de servicios no estaba laboralizada y siguiendo las pautas de actuación fijadas en el ámbito de contratos administrativos de servicios.»

Y respecto al fondo señala:

«La decisión administrativa que declara la lesividad y acuerda la devolución de parte de lo percibido tiene por objeto o afecta a uno de los aspectos más característicos de toda relación de servicios, ya sea administrativa o laboral, cual es la retribución (precio o salario) que ha de percibir quien los presta.

Pues bien, pese a la tesis defendida por la parte recurrida (la Administración valenciana) es del todo evidente que la decisión afecta de lleno a uno de los derechos o aspectos que integran el ámbito de la jurisdicción laboral pues el artículo 2.a) de la LRJR dispone que los órganos jurisdiccionales del orden social, conocerán de las cuestiones litigiosas que se promuevan:»Entre empresarios y trabajadores como consecuencia del contrato de trabajo» y que, en correlación con ello, quedan excluidos del ámbito de la jurisdicción contencioso administrativa por declarar expresamente el artículo 3.a) de la LJCA que no corresponden a este orden «las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes civil, penal y social, aunque estén relacionados con la actividad de la Administración pública». No de otra manera puede entenderse una decisión de la Administración que actúa en el ámbito de una relación de servicios de carácter laboral, así declarada por sentencia que ganó firmeza después de ser inadmitido el recurso de casación para unificación doctrina interpuesto ante la Sala Cuarta del Tribunal Supremo.
A esta conclusión no puede oponerse con éxito el alegato que sustenta la posición de la Administración autonómica valenciana y que asumía la sentencia de la Sala Territorial: que la decisión cuestionada nunca puso en entredicho las decisiones de los órganos de la jurisdicción social, que fueron cumplidas plenamente sin que conste alegación en contra por parte de doña Enriqueta tras haber percibido las indemnizaciones correspondientes a su despido. El cumplimiento de los efectos del despido no puede servir para enmascarar un efecto pernicioso para el pronunciamiento declarativo de la sentencia, cuál es el carácter laboral de la relación de servicios. Así, es indudable que la decisión administrativa -la declaración de lesividad- conlleva claramente una afectación directa a la relación laboral declarada pues pretende la revisión del salario de más, en la tesis de la Administración, percibido por la trabajadora durante la vigencia de la relación de servicios. Y entendemos que no puede pretenderse que una relación de servicios de carácter laboral produzca unos efectos sustantivos de naturaleza administrativa. No puede olvidarse al efecto que, tal y como declara el artículo 56.1 del Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, en los casos de despido improcedente, » La opción por la indemnización determinará la extinción del contrato de trabajo, que se entenderá producida en la fecha del cese efectivo en el trabajo». El mismo contrato, primero de carácter administrativo y luego laboral, dejó de existir cuando se produjo el cese efectivo en el trabajo el 1 de septiembre de 2014.

Tampoco sirve de obstáculo a ello la invocación por la Administración del artículo 62.3 de la Ley autonómica valenciana 1/2015, de 6 de febrero, de Hacienda Pública, del Sector Público Instrumental y de Subvenciones, en cuanto establece que la reclamación de pagos indebidos se realizará de acuerdo con los procedimientos de revisión de oficio de actos nulos o anulables de la Ley procedimental 30/1992, remisión que hoy debe entender efectuada a la Ley 39/2015. Y no lo es porque ello afecta únicamente a aspectos formales o procedimentales de la declaración de lesividad.

Dicho esto, conviene precisar que no cuestionamos la declaración de lesividad, que tampoco cuestiona doña Enriqueta. Lo que hacemos es poner de manifiesto que esa declaración de lesividad integra una actuación administrativa que no nace de una potestad administrativa «general» sino del ejercicio de potestades y funciones en materia laboral.

3.- Partiendo de esta premisa consideramos que la declaración de lesividad no debió ser conocida por el orden jurisdiccional contencioso administrativo sino por el laboral.

El artículo 151.10 de la LRJS es claro cuando dispone que: «La Administración autora de un acto administrativo declarativo de derechos cuyo conocimiento corresponda a este orden jurisdiccional, está legitimada para impugnarlo ante este mismo orden, previa su declaración de lesividad para el interés público en los términos legalmente establecidos y en el plazo de dos meses a contar desde el día siguiente a la fecha de declaración de lesividad». Es decir, procedería acudir a la jurisdicción social cuando se tratase de un acto administrativo declarativo de derechos cuyo conocimiento corresponda a ese orden jurisdiccional. Y, como acabamos de ver, la declaración de lesividad tuvo por objeto actos declarativos de derechos derivados de normas de Derecho laboral: el contrato de trabajo y, en concreto, el salario percibido por la trabajadora.

A este respecto hay que indicar que la sentencia de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo de 26 de octubre de 2015 (FJ3), dictada en el recurso de unificación de doctrina n.º 276/2014, indica que la «impugnación de actos de Administraciones Públicas, sujetos a derecho administrativo que pongan fin a la vía administrativa, dictadas en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia de Seguridad Social, distintas de las prestaciones, se refiere a actos sujetos al derecho administrativo dictados por la autoridad administrativa en calidad de tal, esto es, en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia laboral, y que por ello ponen fin a la vía administrativa, sin perjuicio de que después la ley atribuya su conocimiento jurisdiccional, al orden social y no al contencioso-administrativo, siendo estos los supuestos para los que se establece la modalidad procesal del art. 151 de la LRJS».

En definitiva, aunque en la gran mayoría de supuestos la declaración de lesividad nos abocará a la jurisdicción contencioso administrativo, el Tribunal Supremo excepciona del orden contencioso el conocimiento de estos recursos cuando entren en liza derechos y obligaciones derivados de una relación laboral, tratando de la competencia exclusiva de la jurisdicción social.

Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-.

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