Límites a la legitimación del denunciante en el proceso contencioso administrativo.
La regulación de la legitimación en la jurisdicción contencioso administrativa viene regulada en el artículo 19 de la ley 29/1998, y como criterio general acudimos a su apartado 1.a. en el que se exige ostentar un derecho o al menos un interés legítimo, teniendo este último una proyección bastante amplia al tener un impacto directo en el ejercicio del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE), si bien tiene obviamente límites en los ámbitos en los que no opera la acción pública. Uno de los supuestos donde se viene generando más fricción -a la hora de fijar sus límites- viene dado por la postura y alcance de la legitimación del denunciante que pretende fiscalizar judicialmente una concreta sanción -o ausencia de ella- en un procedimiento que entiende le afecta.
En este sentido nos parece muy interesante acudir a la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2019, nº68/2019, recurso de casación 4580/2017, en el que la Sala estudia una litis cuyo objeto es justamente el descrito anteriormente.
Como antecedentes más destacables nos encontramos con los siguientes:
1.- Un letrado es denunciado ante el Colegio Profesional al que pertenece por haber dejado transcurrir el plazo legalmente establecido para la formulación del recurso de apelación sin interponer el mismo.
2.- El Colegio Profesional impone sanción por falta leve.
3.- El denunciante interpone recurso de alzada ante el Consejo de la Abogacía de su comunidad autónoma que desestima el mismo.
4.- Posteriormente interpone recurso contencioso administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo que lo inadmite por falta de legitimación activa en aplicación de reiterada jurisprudencia del TS, citando entre otras STS 6 de octubre de 2009, al entender que no ostenta ni un derecho subjetivo ni un interés legítimo a que el denunciante sea sancionado con una determinada infracción.
5- Dicho fallo de instancia lo recurre en apelación que es estimado por el TSJ de Castilla la Mancha, al entender que el denunciante perjudicado -víctima de la infracción cometida- tiene legitimación tanto para actuar en sede administrativa como judicial, teniendo a derecho a peticionar que la sanción sea acorde con el daño padecido.
6.- La STS de 28 de enero de 2019 casa y anula el referido fallo, siendo oportuno destacar tres partes de la misma, en primer término el resumen de la doctrina fijada por el TS hasta la fecha sobre el particular, en segundo lugar los concretos motivos -eran varios y fundamentados- que llevó a la Sala de instancia a plantear una solución distinta en ese concreto caso, y en tercer lugar los motivos del porqué el TS no entiende oportuno variar su anterior criterio.
Doctrina consolidada de la Sala de lo Contencioso del TS sobre el alcance la legitimación del denunciante en sede contencioso administrativa.
En el Fundamento de derecho segundo se viene realizar un completo resumen de la jurisprudencia anterior del propio TS:
«…Específicamente, y por lo que respecta a la legitimación del denunciante, la jurisprudencia existente puede sintetizarse en los siguientes puntos:
– Como regla general, el denunciante, por el simple hecho de su denuncia, no tiene interés legitimador para exigir la imposición de sanciones, sean pecuniarias o de otro tipo. Así, se ha afirmado de forma reiterada que «ciertamente, de la condición de denunciante, únicamente y por sí misma, no se deriva legitimación para impugnar la resolución que pone fin al procedimiento sancionador, pues como se viene reiteradamente sosteniendo por la jurisprudencia el concepto de denunciante no es coincidente con el de parte interesada o titularidad de un derecho o interés legítimo en palabras del art. 19 de la LJCA «. ( STS, Sala Tercera de 18 de mayo de 2001 -recurso 86/1999 – que recoge sentencias anteriores de 16 de marzo de 1982 y 28 de noviembre de 1983 ).
– Este principio general no implica, sin embargo, que el denunciante carezca legitimación en todos los casos, pues la tendrá cuando, además de ser denunciante, sea titular de un interés legítimo. En este sentido, la STS de 24 de enero de 2000 , sostiene que el denunciante puede tener legitimación activa cuando «la anulación del acto que se recurre produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro para el legitimado«…
– Se ha reconocido la legitimación activa del denunciante cuando el interés que hace valer en la demanda se centra en que se desarrolle una actividad de investigación y comprobación a fin de constatar si se ha producido una conducta irregular que merezca una respuesta en el marco de atribuciones del órgano competente para sancionar ( SSTS, Sala Tercera, Sección 7ª, de 13 de octubre de 2004 (rec. 568/2001 ), 17 de marzo de 2005 (rec. 44/02 ), 5 de diciembre de 2005 (rec. 131/2002 ), 26 de diciembre de 2005 , 19 de octubre de 2006 (rec. 199/2003 ) y 12 de febrero de 2007 (rec. 146/2003 ), entre otras). Por ello, se ha admitido legitimación para impugnar el archivo de un procedimiento sancionador cuando lo que se pretende en el proceso no es la imposición de una sanción sino que el órgano administrativo desarrolle una actividad de investigación y comprobación suficiente a fin de constatar si se ha producido una conducta irregular que merezca una respuesta en el marco de las atribuciones que dicho órgano tiene encomendadas (por todas STS, Sala Tercera, Sección Séptima, de 12 de febrero de 2007 (rec. 146/2003 ).
– Sin embargo, se ha negado legitimación para solicitar la imposición de una sanción o agravación de la ya impuesta. La jurisprudencia se asienta en la idea de que la imposición o no de una sanción, y con mayor motivo cuando lo que se pretende es cuestionar la gravedad de la sanción impuesta, no produce, como regla general, efecto positivo alguno en la esfera jurídica del denunciante, ni elimina carga o gravamen alguno de esa esfera…
Así, la jurisprudencia ha descartado que puedan considerarse como beneficios o ventajas la mera alegación de que «la imposición de la sanción constituye por sí misma la satisfacción de un interés» ( STS de 23 de mayo de 2003 y 3 de noviembre de 2005 )…
– … se ha negado esa legitimación cuando se invoca un mero interés moral afirmándose que «sin que valgan como sostenedores de ese interés los argumentos referidos a que se corrijan las irregularidades, o a que en el futuro no se produzcan, o a la satisfacción moral que comportaría la sanción, o la averiguación de los hechos, para el denunciante, […]» ( STS, de 26 de noviembre de 2002 y de 22 de mayo de 2007 (rec. nº 6841/2003 ).»
Fundamentación de la sentencia recurrida.
Al inicio del fundamento de derecho tercero el TS desarrolla los concretos motivos que llevaron a estimar la legitimación por parte del TSJ.
«TERCERO. Sobre la legitimación del denunciante en el asunto litigioso.
La sentencia impugnada, tras una amplia reseña de la jurisprudencia existente en torno a la legitimación del denunciante en los procedimientos sancionadores, considera que la existencia de un interés legítimo no puede ser identificado tan solo con un interés material sino también con un interés moral, citando al efecto la STS de 18 de noviembre de 1993 y 8 de abril de 1994 y lo que considera como una línea jurisprudencial aperturista del interés legítimo. En base a ello considera que el denunciante en un procedimiento sancionador ostenta un interés legítimo que va más allá de la defensa de la pura legalidad cuando invoque perjuicios de distinta índole «básicamente los de tipo moral», por entender que ese interés moral confiere un interés legítimo «cuando la infracción cometida incida, de modo directo o indirecto, en el patrimonio moral de la persona, de manera que la sanción que, en su caso, pueda imponerse al autor de la falta sirva, amén de para la finalidad que legalmente le es inherente, para paliar los efectos del ataque moral sufrido, provocando una cicatrización de la herida espiritual padecida». Y lo hace en base a los siguientes argumentos:
a) la situación personal de quien ha sufrido los efectos perniciosos de una infracción administrativa no puede ser la misma que la de cualquier otro ciudadano no afectado por dicha actuación.
b) si se niega la presencia de los interesados en el procedimiento, distintos del imputado, la obligación legal de la Administración de perseguir las infracciones cometidas carecería de virtualidad práctica, pues su cumplimiento quedaría exento de todo control por parte de sujetos capaces de exigir su plena observancia, vulnerándose el principio de legalidad en cuanto impediría controlar el ejercicio arbitrario de la potestad sancionadora de la Administración.
c) La tutela de los intereses legítimos, contemplada en el art 24 CE , debe permitir una intervención en el procedimiento sancionador de interesados distintos del presunto infractor, como los perjudicados por el acto antijurídico o aquellos otros a los que la sanción puede reportar algún beneficio, aunque sea de carácter moral. Desde esta perspectiva el denunciante afectado por los efectos derivados de la infracción administrativa tendrá también interés en que la conducta ilícita cuyas consecuencias ha padecido merezca una sanción adecuada «digna de ser considerada, a su entender, como jurídicamente correcta».
d) En la actualidad es necesario integrar el régimen jurídico del denunciante en el marco de un pacto de colaboración entre los ciudadanos y la Administración pública, dirigido a conseguir el máximo respeto posible por la legalidad. Y la propia finalidad de las sanciones, que como la de la pena, se encuentra en la prevención general y especial, por lo que no se entiende que un perjudicado por la actuación de un profesional no pueda exigir ante los tribunales de justicia que se le imponga una sanción mayor que aquella con la que ha sido corregido, al pretender con la representación de la conducta sea proporcionada a la gravedad de la infracción.
e) El interés moral como fundamento de la legitimación del denunciante. Considera el tribunal a quo que el «interés moral» no deja de ser un interés legítimo susceptible, desde una perspectiva general, de producir las consecuencias jurídicas inherentes, singularmente en el marco de la legitimación en los procedimientos administrativos, debiendo diferenciarse entre el «interés moral» y el «interés por la legalidad». Y ese interés moral constituye un interés legítimo cuando la infracción cometida incida, de modo directo o indirecto, en el patrimonio moral de la persona, de modo que la sanción que pueda imponerse sirva para paliar los efectos del ataque moral sufrido, provocando una cicatrización de la herida espiritual padecida…
f) El denunciante tuvo intervención durante el procedimiento administrativo y pudo recurrir en alzada, admitiéndose en vía administrativa su legitimación.»
Fundamentos del fallo del TS.
«1º En primer lugar sostiene que deben establecerse diferencias entre el denunciante-perjudicado y un tercero.
La condición de denunciante es sustancialmente diferente a la posición de parte interesada, pues la cualidad de parte legitimada no la adquiere por su denuncia sino por esgrimir un interés legítimo susceptible de tutela en los términos expuestos en la jurisprudencia ya reseñada, interés que deberá apreciarse en función de las circunstancias del caso pero que ha de consistir en un beneficio o ventaja distinto del mero interés por la legalidad y del acierto de las resoluciones sancionadoras. Así se ha reiterado en numerosa jurisprudencia, antes reseñada, y se ha aplicado a los procedimientos sancionadores por la actuación profesional de un letrado (a tal efecto, la STS nº 21/2015 dictada el 14 de enero de 2015 rec. apelación 204/2012).
Es cierto que, en determinados supuestos, cabe apreciar un interés diferente y cualificado en la posición del denunciante agraviado o perjudicado respecto de un mero tercero, pero ello no deriva de su condición de denunciante sino del interés legítimo invocado para impugnar la sanción impuesta.
2º Posibilidad de ejercer un control efectivo de la potestad sancionadora por personas diferentes al imputado.
Tampoco este argumento sirve para justificar una legitimación del denunciante ajena a un interés legítimo identificado, pues la jurisprudencia del Tribunal Supremo no excluye la existencia de un control de la inactividad administrativa al tiempo de ejercer su potestad sancionadora. Así, la STS de 19 de octubre de 2015 (rec. 1041/2013 ) admite la posibilidad de revisar por los tribunales la actuación administrativa sancionadora, cuando se ha negado a continuar con el procedimiento sancionador, afirmando:
«…Es por ello que los Tribunales contencioso-administrativos pueden revisar no solo las resoluciones administrativas que deciden imponer una sanción sino también aquellas que deciden no imponerla o archivar el procedimiento por entender que los hechos no son constitutivos de infracción administrativa alguna, pues al margen de lo ya señalado respecto a la legitimación del recurrente, los tribunales no incurren en una invasión competencial cuando en el ejercicio de esa función de control de la legalidad de los actos revisan el archivo de un procedimiento sancionador y ordenan a la Administración que continúe con la actividad investigadora, […] pues también ello implica un control de la legalidad positivo destinado a comprobar que la Administración no hace dejación de sus competencias en materia sancionadora, pues sus competencias, también en esta materia, son irrenunciables y deben ser ejercidas con sujeción al principio de legalidad por el órgano que las tiene encomendadas ( art. 12 de la Ley 30/1992 )».
Ahora bien, la existencia de un control jurisdiccional de la actividad sancionadora de la administración, como en todos los demás supuestos, no opera al margen de las exigencias de legitimación impuestas por nuestro ordenamiento jurídico.
3º El hecho de haberse reconocido al denunciante legitimación en vía administrativa no implica reconocer esa misma legitimación en sede judicial. Ya la STS de 2 de junio de 2007 se descartó que la legitimación en vía administrativa y judicial tuvieran el mismo alcance, afirmándose que «[…] no siempre la condición de denunciante o el carácter de interesado en el procedimiento administrativo son suficientes para acreditar la legitimación posterior en un hipotético recurso contencioso-administrativo. Así, por lo general, el interés requerido para denunciar o, incluso, para ser parte interesada en el procedimiento administrativo, tiene mayor laxitud que el necesario para recurrir la decisión administrativa […]» y este criterio ha sido reiterado en sentencias posteriores (véase STS de 20 de abril de 2015, rec. 1523/2012 ) diferenciando la legitimación del recurso contencioso-administrativo, regulada en el art. 19 de la LJ , y la legitimación para ser parte interesada en un procedimiento administrativo sancionador.
4º Y finalmente y por lo que respecta a la existencia de un interés moral del denunciante, como interés legitimador para recurrir la sanción impuesta en sede contencioso administrativa, hemos de reiterar y confirmar la jurisprudencia que afirma que la clave para la determinación de la concurrencia de interés legítimo, a efectos de impugnar la resolución dictada en vía administrativa, debe examinarse a la luz de si la acción dirigida a la impugnación de la sanción impuesta puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante o puede eliminar una carga o gravamen en esa esfera jurídica, que se plasme en un interés real.
Ya hemos señalado que ese interés, en su faceta positiva o negativa (supresión de una carga o desventaja) no puede identificarse con el interés moral o la satisfacción personal o espiritual del afectado. El mero interés moral de que se sancione al denunciado, no es suficiente para fundamentar su legitimación STS de 26 de noviembre de 2002 y de 22 de mayo de 2007 (rec. 6841/2003 ), STS de 3 de febrero de 2011 (rec. 4728/2007 ), entre otras.
En definitiva, no debe confundirse el interés legítimo con una satisfacción personal o moral del denunciante/perjudicado, ni sustentar su legitimación en el intento de paliar «el ataque moral sufrido, provocando una cicatrización de la herida espiritual sufrida» o en su «desasosiego y desmoralización», tal y como pretende la sentencia recurrida en casación. Cuando el denunciante/perjudicado lo que pretende discutir en sede jurisdiccional es la gravedad de la infracción y sanción impuesta, y para ello aduce un perjuicio a su esfera moral, que no le reporta un beneficio o ventaja material alguno, fuera de la satisfacción personal en que se cumpla con la legalidad y se imponga la sanción que él considera justa y adecuada, se confunde el interés legítimo con un interés por la defensa de la legalidad, que no queda amparada en nuestro ordenamiento jurídico fuera de los excepcionales supuestos en los que se reconoce una acción pública.
La aplicación de estas consideraciones al caso enjuiciado impide apreciar que el denunciante tuviera un interés legítimo, pues no ha resultado acreditado que la situación jurídica del denunciante-recurrente experimente ventaja alguna por el hecho de que la sanción por él pretendida sea superior a la impuesta, debiendo negarse, en consecuencia, legitimación para recurrir en sede contencioso-administrativa, sin que ello implique violación del artículo 24 de la Constitución , pues este derecho también queda satisfecho ante una decisión fundada de inadmisión y no abarca el derecho a que la respuesta de los tribunales se acomode al deseo del recurrente.»
Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-
