El error en la finalización de la presentación de una instancia por medios telemáticos en un procedimiento administrativo y posibilidad de subsanación.
La Administración electrónica es ya una realidad muy presente en la forma de comunicarse de los ciudadanos con las distintas administraciones y en la tramitación de los procedimientos. La cuestión es que mientras en la tramitación en papel la posible existencia de errores en el registro de una instancia o solicitud es infrecuente en el sentido de que el ciudadano tras la presentación en Registro guarda la copia sellada en su poder, cuando tratamos de la presentación telemática existen múltiples factores que pueden generar confusiones, especialmente en un momento de implantación inicial en muchos ámbitos. Puede ocurrir por distintos motivos- que alguien que no haya finalizado la presentación con la firma electrónica y registro pueda pensar que sí ha cumplido con dicha presentación para confirmar tiempo después que queda apartado del procedimiento sin posibilidad de subsanación, siendo esta situación la que trataremos a continuación.
En estos estadios iniciales nos encontramos con procedimientos que inician su puesta a punto y que son novedosos para todas las partes, careciendo en muchas ocasiones de una guía completa que evite confusiones -aunque con el paso del tiempo se perfecciona en base a la constatación de errores propios y ajenos-. No manejamos únicamente papel y bolígrafo, ya que cada ordenador es un universo en sí mismo con distintos sistemas operativos, antivirus, navegadores, etc… y esto tiene que conjugarse con unos portales que no siempre son homologables en su funcionamiento y requerimientos.
Dejando de lado la asistencia técnica en cuanto a requerimientos informáticos, que en algunos casos puede ser ciertamente complejo para un usuario medio, nos centraremos en los casos en los que el administrado no finaliza el procedimiento por entender que su instancia o actuación se ha llevado a efecto en debida forma, pero en puridad no se ha finalizado con la firma electrónica y registro.
El caballo de batalla es la aplicación del artículo 68 de la Ley 39/2015 cuando refiere:
«Artículo 68. Subsanación y mejora de la solicitud.
1. Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21.»
Por un lado la Administración defenderá que no es viable su aplicación desde el momento en que al no haberse firmado y presentado no hay nada que subsanar, pero entendemos que existen argumentos de peso que pueden llevar a la conclusión contraria.
Comenzaremos citando la reciente Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº1 de Lugo de fecha 11 de junio de 2019 de un caso similar al descrito.
Los antecedentes más reseñables del caso son los siguientes:
1.- Un administrado solicita una ayuda correspondiente al fondo de acción social tal como venía haciendo año tras año del mismo modo. Si bien en esta anualidad se exige la presentación telemática.
2.- El administrado rellena la instancia en sede electrónica, aportando la misma documental que en anteriores ocasiones finalizando el procedimiento con la creación de una instancia en pdf con un número de solicitud que considera -a falta de mayores instrucciones- como la finalización del procedimiento.
3.- Posteriormente una vez finalizado el plazo no figura en el listado provisional de ayudas por la razón de -solicitud sin firmar-.
4.- En el mismo momento en que tiene conocimiento de esta exclusión procede a presentar nuevamente toda la documentación en papel con firma manuscrita, aportación que no es tomada en consideración por la Administración que mantiene dicha exclusión en el listado definitivo.
El fallo estima el recurso del recurrente y entiende que debió admitirse la instancia por cuanto:
«Porque, ciertamente, en el expediente consta que el demandante realizó la petición a través del OPAX que requiere introducir el carnet de identificación como funcionario, incorporando/cargando toda la documentación que ya obraba en poder de la Administración de los años anteriores; imprimió la solicitud cursada, con numero de solicitud e impresión de la misma, en donde no constaba que se trataba de un borrador.
Realizada dicha petición -aparentemente sin error alguno-la Administración decide, sin más, excluir al interesado del listado de ayudas por razón de: “solicitud sin firmar”.
Tras ello, el actor, de forma inmediata, presenta, en papel, la solicitud firmada y la documentación correspondiente.
Sin embargo, la Administración, que no concedió, como así era su obligación, posibilidad alguna de subsanación ni otorgó valor alguno a la solicitud presentada y firmada (en septiembre de 2018), publicó el listado definitivo el 14 de noviembre de 2018, excluyendo al demandante.
Es verdaderamente incomprensible la decisión adoptada por la Administración, con el agravante, a mayores, del pleno conocimiento que tiene de la situación del actor dado al haber sido beneficiario años tras año de la ayuda en las convocatorias anuales del Fondo de Acción Social.
Es incompatible con la naturaleza y finalidad de este tipo de ayudas el actuar de la Administración despreciando una solicitud remitida por un funcionario, a través de un medio telemático -no sencillo para todo el mundo- por el solo hecho de no estar firmada, desconociendo por completo la regulación contenida en la Ley 39/2015 de subsanación de errores (ex. 68.1) cuando se incumplen requisitos formales, como de forma patente ocurrió en este caso…»
Como puede comprobarse el fallo acepta claramente la posibilidad de subsanación en los casos que comentábamos al inicio, pudiendo añadir una serie de consideraciones:
1.- A diferencia de la presentación en papel, en la que la Administración desconoce lo que pueda haber realizado el administrado previamente, en la Administración electrónica lo practicado en sede electrónica queda registrado , de tal modo que la Administración conoce cuando, cómo y qué realizó el ciudadano, aunque por un posible error de comprensión en la tramitación del procedimiento no finalizó con la firma electrónica y registro.
2.- La actuación antes descrita guarda evidentes semejanzas con las instancias presentadas en papel sin firma y que han sido aceptadas como subsanables por el Tribunal Supremo, por ejemplo en STS 23 de enero de 1998, rec. Casación 1878/1992:
“Segundo: Los hoy apelantes pusieron de manifiesto en la primera instancia que el recurso de reposición planteado contra el acuerdo litigioso carecía de la firma del recurrente, por lo que había que entender que no existía recurso ni, por tanto, silencio administrativo, lo que suponía que el recurso contencioso se había planteado sin haberse formulado previamente el correspondiente recurso de reposición…
Tercero: En relación con el problema apuntado en el razonamiento anterior, este Tribunal comparte la solución que al mismo ha dado la Sala de instancia y lo razonado por ésta, que, en síntesis, se ha expuesto anteriormente. Cabe añadir que si bien en la LPA 1958, y con relación a los requisitos del escrito de interposición de los recursos administrativos (arts. 113 y ss.) no se dice expresamente que puede subsanarse la falta de alguno de los datos que debe contener el aludido escrito (art. 114 de la indicada Ley) preciso es poner de relieve que la posibilidad de dicha subsanación la establece aquella Ley para todo escrito que inicie un procedimiento administrativo (art. 71 en relación con el art. 69…”.
3.- No es baladí la propia configuración del procedimiento, ya que como señala la sentencia comentada en el supuesto estudiado no se hacía constar en la instancia generada ningún término similar a borrador, bastando con unas marcas de agua en dicho sentido para evitar confusiones -como utilizan otras Administraciones-, o un aviso electrónico con un mensaje emergente que alerte de que resta pulsar el botón de firma y presentación electrónica con la advertencia de que hasta entonces no tiene validez alguna…. En resumen si el procedimiento es confuso o al menos no todo lo claro que pudiera ser no parece muy justo descargar toda la culpa sobre el administrado que actuó sin ninguna duda de buena fe.
4.- Tratando de unos procedimientos telemáticos de reciente implantación no parece fuera de lugar realizar la interpretación más favorable a la subsanación en estos estadios iniciales, como ocurrió con la reforma operada por Ley 37/2011 en cuanto a la proposición de prueba en el proceso contencioso administrativo, que dio inicialmente lugar a reiterados errores en la forma de proponer la misma, llevando al TS a admitir en una primera etapa inicial la posibilidad de subsanación como recoge el Auto del TS de 17 de septiembre de 2013, rec 417/2012 cuando señala:
“La circunstancia de que hasta la reforma operada en el citado precepto por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, no era preciso enumerar los medios de prueba al tiempo que se solicitaba el recibimiento a prueba del recurso, ha llevado a esta Sala a admitir en una etapa inicial la posibilidad de subsanar la omisión de dicha exigencia cuando ello se hace tan pronto como la parte es advertida de la deficiente cumplimentación de la solicitud de recibimiento a prueba.”.
Con mayor deberá permitirse dicha subsanación a aquellos ciudadanos legos en derecho y con limitados conocimientos informáticos en el uso de las nuevas plataformas digitales.
5.- Ya por último no parece que el fin de la Administración electrónica sea convertirse en un campo de minas que dificulte los derechos de los administrados o suponga una merma efectiva de sus garantías en comparación con los procedimientos en papel, pudiendo citar en este sentido la STS de 16.11.2016 (casación 2841/2015) –en referencia a las notificaciones administrativas- que señala:
«el cambio tan radical que supone, en tema tan sumamente importante como el de las notificaciones administrativas, las notificaciones electrónicas, en modo alguno ha supuesto, está suponiendo, un cambio de paradigma, en cuanto que el núcleo y las bases sobre las que debe girar cualquier aproximación a esta materia siguen siendo las mismas dada su importancia constitucional, pues se afecta directamente al principio básico de no indefensión y es medio necesario para a la postre alcanzar la tutela judicial efectiva….«.
Es cierto que a fecha actual existe jurisprudencia contradictoria, pudiendo localizar fallos que rechazan cualquier posibilidad de subsanación en estos supuestos, siendo esta problemática seguramente un campo de litigiosidad que aumentará drásticamente en próximas fechas por la aplicación generalizada de la sede electrónica, que precisará de una respuesta jurídica uniforme que acabará llegando del TS/TC.
Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-.
