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Inadmisión y silencio administrativo frente al principio de buena administración.
La tramitación de un procedimiento administrativo y/o la interacción con la Administración no siempre es fácil. Existen procedimientos sencillos, de uso frecuente, que están más o menos «normalizados» en los que se conoce de antemano su plazo de resolución, sentido del silencio, órgano competente para resolver, si agota o no la vía administrativa, recursos administrativos que caben ante la resolución del mismo… Pero, en otras ocasiones, no es fácil conocer dichos condicionantes, la Administración no informa, pueden incidir varios actores en su resolución…, lo que genera dudas y potenciales resoluciones de inadmisión.
Antecedentes
Un supuesto en el que concurre lo expuesto anteriormente es el resuelto por la STS de 5 de marzo de 2024, rec. 314/2023.
1.- Como eje principal de la controversia, y ulterior recurso contencioso administrativo, nos encontramos unos escritos presentados por la recurrente en fechas de 25 de junio, 15 de julio y 19 de agosto de 2019, en los que peticionaba información sobre los criterios manejados para la designación de magistrados suplentes y del mismo modo -al menos en el segundo y tercero- se impugnaban concretas designaciones efectuadas en ese concreto periodo.
2.- En respuesta a dichas reclamaciones, la Sala de Gobierno del TSJ competente dicta acuerdo de 25 de octubre de 2019 que entiende que la verdadera naturaleza de los escritos, aunque no se citara expresamente, era la de recurso de alzada frente a los acuerdos de nombramientos de magistrados suplentes y, por ello, se declara incompetente para su resolución, remitiéndolo a la Comisión Permanente del Poder Judicial -órgano que sí se considera competente-. Dicho acuerdo es objeto de recurso de alzada por la recurrente que, igualmente, tiene como destinatario esa misma Comisión Permanente del CGPJ.
3.- La Comisión Permanente del CGPJ en fecha 12 de enero de 2023 resuelve la alzada e inadmite el recurso al considerar que el acto impugnado tiene la naturaleza de acto de trámite.
4.- En paralelo a estas actuaciones la parte recurrente presenta otros escritos, como es el caso del registrado en fecha 23 de marzo de 2022, que reitera lo solicitado y lo extiende a períodos posteriores.
STS de 5 de marzo de 2024, rec. 314/2023
La STS resuelve la cuestión formal de la inadmisión en su FD II, con carácter previo a la cuestión de fondo, realizando unas consideraciones del máximo interés sobre el particular:
«La parte recurrente impugnó los llamamientos de magistrados suplentes realizados en el periodo 2018/2019 por el Presidente de la Audiencia Provincial. La Sala de Gobierno, consideró que dicha impugnación debía considerarse recurso de alzada, art. 14 y 19 del Reglamento 1/2000, y que la competencia era del CGPJ, acuerdo de 25 de octubre de 2019, remitiéndolo a dicho órgano para resolver sobre el mismo. El CGPJ, por tanto, recepcionó el recurso de alzada de la actora contra los acuerdos del Presidente de la Audiencia Provincial, que le remitió la Sala de Gobierno, y a su vez la impugnación de la recurrente contra el acuerdo de 25 de octubre de 2019, que el propio CGPJ consideró recurso de alzada; lo propio, insistimos, a pesar del desorden visto, es que el CGPJ resolviera en unidad de acto, lejos de ello ignora aquel recurso de alzada remitido por la Sala de Gobierno en cumplimiento del acuerdo de 25 de octubre de 2019, obvia entrar sobre el fondo, y se limita de resolver que se estaba impugnando un acto de trámite, a pesar de recoger in extenso todos los antecedentes del caso en los antecedentes de la resolución y constarle, por consiguiente de forma indubitada, que pendía de su decisión el recurso de alzada respecto de la impugnación de los acuerdos del Presidente de la Audiencia Provincial, lo cual es ignorado absolutamente con quebranto de los derechos de la actora de tutela administrativa.»
En primer lugar, sin perjuicio de que se elevasen múltiples cuestiones, la Administración no puede optar por resolver sólo alguna de ellas, sino que tiene que dar respuesta a todas so pena de quebrantar el derecho de tutela administrativa y, por otro lado, era incuestionable -por constar incluso en los antecedentes de la resolución-, que había una alzada pendiente de resolución frente a la designación de magistrados suplentes -que no es acto de trámite y quedó sin resolver-.
En este sentido el fallo añade:
«No deja de ser curioso y sorprendente el contenido de la resolución de la Comisión Permanente con la consiguiente indefensión que supone para la recurrente. Como se ha dicho la resolución recoge la totalidad de los antecedentes, es conocedora de todo lo actuado e incluso de que está pendiente de resolver un recurso de alzada sobre el fondo; pues bien, impugnado el acuerdo de 25 de octubre de 2019, dado su contenido, su resolución pasaba o bien por considerar que la Sala de gobierno era competente, por lo que procedía anular el acto y, en su caso, retrotraer para que resolviera sobre el fondo -lo que no hace-, o bien, como hace, considerar que siendo competente el CGPJ al que se le remitió las actuaciones, era correcto dicho acto, aunque por ser acto de trámite, pues se limitaba a trasladar el recurso de alzada al órgano competente, inadmitir el recurso por impugnarse acto de trámite; pero llegado a este punto, lo que le era exigible, ya en su poder las actuaciones del recurso de alzada contra los actos del Presidente de la Audiencia Provincial, era entrar y resolver el fondo, al no hacerlo a pesar del tiempo transcurrido ha de considerarse correcta la impugnación en sede judicial del acto presunto por silencio administrativo respecto del recurso de alzada, y aún cuando no acierte la parte recurrente en identificar el acto, lo cierto es que junto al acto de 25 de octubre de 2019, debemos considerar objeto del presente recurso contencioso administrativo » Asimismo, … la desestimación presunta por silencio administrativo de las peticiones formuladas ante el Consejo General del Poder Judicial en los escritos de 25 de junio de 2019, 15 de julio de 2019 y 19 de agosto de 2019 (respectivamente, los mencionados documentos no 4, no 5 y no 6)», como recurso de alzada no resuelto por el CGPJ, a pesar de haberlo remitido por el acuerdo de 25 de octubre de 2019, que es considerado como acto de trámite no susceptible de recurso.»
O lo que es lo mismo, el Tribunal Supremo explica claramente lo que debía haber sido y no fue. Es decir:
1.- Si la Comisión Permanente entendía que la Sala del Gobierno del TSJ era competente para resolver el fondo de la cuestión debía anular el acuerdo de 25 de octubre de 2019, y ordenar retrotraer para que se resolviera el fondo.
2.- Si la Comisión Permanente consideraba que la Sala de Gobierno del TSJ era incompetente, debía entrar en el fondo, ya que centrarse en considerar acto de trámite dicho acuerdo de 25 de octubre de 2019 por la circunstancia de que se agotaba en remitir las actuaciones al CGPJ no era razonable cuando la propia Comisión contaba con todos los elementos de juicio para resolver la cuestión de fondo, y no hacerlo implica que no puede «volverse contra la recurrente» aunque no acierte a identificar correctamente al acto impugnado, porque las cosas son lo que son , y en este caso estábamos ante un silencio presunto operado en relación a sus tres primeras peticiones, que son a las que se ciñe el acuerdo de la Junta de Gobierno de 25 de octubre 2019.
Para fundamentar estas obligaciones la Sala señala:
«Al efecto de lo dicho no está de más seguir la línea jurisprudencial recogida en numerosas sentencias, entre las que cabe destacar por su proximidad cronológica la de 6 de julio de 2023, rec. cas. 5316/2021. Se ha dicho que el derecho a la tutela judicial efectiva, en su manifestación de derecho de acceso al proceso y, en relación con él, el principio de buena administración llevan a interpretar que la desestimación presunta de una reclamación válida y tempestivamente interpuesta opera con respecto a la Administración pública en su conjunto, que actúa con personalidad jurídica única, con independencia del órgano o entidad que haya incumplido su deber, sea de remitir el expediente al competente para resolverla, sea de resolver; la falta de resolución expresa y el acto presunto que puede impugnarse ante la jurisdicción contencioso-administrativa ( arts. 25.1, 46.1 LJCA y sus concordantes) es imputable a la Administración, no a uno u otro órgano; el acto impugnable, cuando el silencio acontece en vía de recurso administrativo es el acto allí impugnado-en este caso, los acuerdos del Presidente de la Audiencia Provincial en los llamamientos a los magistrados suplentes período 2018/2019-, a tal efecto, es indiferente la razón determinante del silencio, si cabe imputarla a la Administración, como aquí ocurre, porque así lo exige el principio de buena administración, conforme al cual ésta no puede verse favorecida por el hecho de haber incumplido sus obligaciones;…»
Se deja constancia de una realidad que tiene una enorme relevancia práctica, y que opera como una importante salvaguarda del ciudadano, en el sentido de que el administrado no tiene porque sobrellevar la culpa compartida de terceros. Es decir, el hecho de que concurran diversas Administraciones es irrelevante, porque a estos efectos la Administración es una y tiene aplicación el principio de buena administración.
Y en base a lo expuesto el fallo concluye -en relación a la cuestión de inadmisión-:
«…no hay falta de acto impugnable -lo es la decisión implícitamente inferible del silencio administrativo- ni falta de agotamiento de vía alguna, en los casos en que se ha deducido en plazo el recurso legalmente procedente y la Administración no ha dado respuesta expresa y notificada en el plazo legalmente previsto.
Por todo lo dicho, aún partiendo de la corrección de la resolución de la Comisión Permanente, y precisamente por ello, por considerar que estamos ante un acto de trámite, resulta evidente que el CGPJ no ha resuelto el recurso de alzada y, por consiguiente, debe entenderse desestimado por silencio, abriendo la puerta a esta vía jurisdiccional.»
Se fijan dos cuestiones muy relevantes:
1.- Frente a dicho silencio habrá que explorar que se discutía en la reclamación previa, pudiéndose inferir su objeto.
2.- Toda vez que la resolución de la Comisión Permanente del CGPJ no resolvió el recurso de alzada, en el particular relativo a la designación de los magistrados ponentes, hay que entender que existe un silencio presunto en relación a esta pretensión, lo que habilita la interposición de recurso contencioso administrativo frente al mismo.
Posteriormente la Sala realiza una última acotación sobre el alcance material del procedimiento judicial y su fallo, cuando dispone:
«Ya se han dado anteriormente las razones por las que se ha de acotar temporalmente las pretensiones de la parte recurrente, que en su suplico llega a reivindicar el reconocimiento de sus intereses prácticamente a la fecha de redactar la demanda, en tanto que el objeto material viene acotado por sus escritos de 25 de junio, 15 de julio y 19 de agosto de 2019, que se han cursado como recurso de alzada. El contenido de dichos escritos, como no puede ser de otra manera determina el alcance de la revisión y control judicial que conforma este recurso contencioso administrativo.»
Y es que al interponerse el recurso contencioso en relación a la impugnación de una concreta actuación, que trae causa de tres escritos de reclamación previos -cada uno con un solicito muy concreto-, el proceso judicial se ha de ceñir a esas concretas pretensiones, sin entrar a conocer de otros actos posteriores que podrían ser objeto de reclamación autónoma, bien en procedimientos independientes, o en su caso de modo acumulado.
Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-.
