Sobre el alcance de alguna de las propuestas efectuadas para paliar las consecuencias del estado de alarma en el ámbito procesal contencioso administrativo.
En fechas recientes se han dado a conocer distintas propuestas para enfrentar los perjuicios que el estado de alarma provoque en el buen funcionamiento de la Administración de Justicia, destacando el primer documento del plan de choque formulado por el CGPJ. Sobre este documento ya se ha escrito en distintos blogs y redes sociales, entre los que nos permitimos recomendar el comentario del compañero Emilio Aparicio en el excelente blog «Almacén de derecho» Link . En dicha entrada se vienen a desgranar las medidas que afectan al orden contencioso administrativo con interesantes comentarios sobre cada una, si bien en nuestro caso nos vamos a ceñir a aquellas que entendemos más perjudiciales para el buen funcionamiento de la Administración de Justicia.
Las medidas propuestas son variadas. Algunas las entendemos positivas como la posible fijación de un criterio orientativo para la imposición de costas que venga a homogeneizar su tratamiento en base al manejo de unos factores predeterminados, la transformación del procedimiento abreviado en un híbrido entre el antiguo y fracasado abreviado «exprés» y un procedimiento ordinario simplificado que podría tener sentido -aunque con matices importantes-. Otras posiblemente serán inocuas, y algunas serán claramente perjudiciales para la calidad de la justicia en el orden contencioso administrativo.
Nos limitaremos a comentar tres de ellas -las que entendemos más onerosas para el justiciable- desde un punto de vista práctico.
1.- Medida 5.3. Elevación de la summa gravaminis de 30.000 a 60.000 euros a los efectos del recurso de apelación.
La motivación de la medida viene dada por:
«OBJETIVO DE LA MEDIDA: En la actualidad, la summa gravaminis necesaria para interponer el recurso contencioso-administrativo es de 30.000 € y lo que se propone es pasarla a 60.000 €. Como es conocido, el derecho a la tutela judicial efectiva previsto en el art. 24 CE se satisface facilitando el acceso a la jurisdicción de los ciudadanos, pero una vez obtenida la tutela del juez, la «cantidad de jurisdicción que se puede consumir», o dicho más técnicamente, el número de instancias para la revisión de un asunto es una cuestión de mera legalidad ordinaria, con la única excepción de la necesaria doble instancia penal impuesta por tratados internacionales suscritos por España en materia de derechos humanos. En definitiva, no existe ninguna necesidad de mantener una segunda instancia en los ámbitos en los que se incrementaría la summa gravaminis. Son varios los factores que hacen aconsejable situar la summa gravaminis en una cantidad mayor (60.000 €): primero, que el importe, no obstante su elevación, sigue siendo moderado; la segunda, que se acompasa ese importe al que también se propone como cuantía máxima para el procedimiento abreviado, que es la tónica que se ha seguido en la LJ de 1998 desde su aprobación; la tercera, que precisamente por ese acompasamiento, se hace coincidir con los pleitos que un juez puede fallar dictando sentencia de viva voz, que son la inmensa mayor parte de los pleitos que se conocen por el procedimiento abreviado; y, por último, porque reduce la entrada de asuntos en las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia y de la Audiencia Nacional, colaborando con ello al mejor funcionamiento de estos órganos.»
Como antecedente se viene a destacar que no existe ningún derecho fundamental ni tratado internacional que imponga la obligación de una segunda instancia más allá de la doble instancia penal, tratando esta posibilidad como mera cuestión de legalidad ordinaria. Esto, sin dejar de ser cierto, no priva al acceso a una segunda instancia en el ámbito contencioso administrativo de su indudable carácter protector y beneficioso para el ciudadano; y no se aprecia en nuestro ordenamiento nacional, ni en el internacional, ningún principio que aconseje poner coto a la posibilidad de recurso en este campo.
Los factores que aconsejan dicha modificación conforme el documento del CGPJ son cuatro:
a) El importe es moderado.
Apreciación subjetiva que no se comparte ya que un procedimiento cuya cuantía encaje en el intervalo del aumento propuesto -entre 30.000 a 60.000 euros- tiene un impacto económico importante en cualquier economía familiar, o incluso en pequeñas empresas, no siendo para nada desdeñable desde la óptica del ciudadano poder acudir a una segunda instancia en casos en los que puede depender la propia viabilidad o supervivencia del recurrente. En resumen, para pocos recurrentes -salvo contadas excepciones- una cuantía que se mueva por encima de los 30.000 euros es de escasa entidad.
Por otro lado si el anterior incremento de 18.000 a 30.000 euros supuso una reducción importante de los asuntos que pueden acceder a la segunda instancia, con la modificación pretendida se cerrarán los recursos a la gran mayoría de los recursos sustanciados ante los juzgados unipersonales.
b) y c) El hecho de que se haya acompasado dicha propuesta con la fijación del límite de los 60.000 euros para la tramitación de los P.A., y se potencie el dictado de la sentencia de viva voz, no hace más que acrecentar la problemática como luego señalaremos.
d) Reducción de los asuntos que entran en los TSJ y Audiencia Nacional, evidentemente menor número de recursos implica menor carga de trabajo. La cuestión es si la obtención de ese resultado conforme la propuesta presentada es acorde con la calidad de la justicia y merece la pena conforme esa ecuación coste/beneficio.
Motivos de rechazo.
1.1.- Importancia de la segunda instancia como único recurso ordinario frente al fallo de instancia.
Si lo que se pretende es una justicia de calidad, no sólo en cuanto a plazos y frías estadísticas, sino en un mayor grado de acierto y mayor uniformidad, la segunda instancia será una de las herramientas estrella. Al acudir a la estadística judicial del CGPJ del año 2018 -última publicada en su web- en relación a la segunda instancia se señala:
«Los recursos elevados y el resultado de los devueltos son datos importantes y que, tomados con las debidas cautelas dan una aproximación a la calidad de la Justicia. Se ha utilizado el ratio entre los recursos elevados en el año y el total de sentencias (o sentencias y autos finales) como un indicador del porcentaje de lo que se recurre.»
El propio documento reconoce la segunda instancia como elemento relevante para la ponderación de la calidad de la justicia, y es que errar es humano y la lógica nos indica que una parte de esos fallos de primera instancia pueden errar. En el orden contencioso administrativo -año 2018-, el porcentaje de confirmación de los fallos dictados por los juzgados de lo contencioso administrativos se mueve entre el 58,4 % y el 90,6% entre los distintos TSJ, resultando una media de confirmación del 73,5%, 19,3% revocaciones totales, 6,5% revocaciones parciales y 0,7% de anulaciones. O lo que es lo mismo casi 3 de cada 10 sentencias son revocadas en apelación, lo que no es baladí para los apelantes que se verían dificultados en mayor medida para acceder al recurso de apelación ante el TSJ o AN.
La estadística en abstracto posiblemente mejoraría con la reforma propuesta, ya que la inmensa mayoría de las sentencia dictadas en la instancia son firmes, y si antes lo eran aproximadamente el 70-75%, ahora posiblemente nos situaremos en una proporción que superará el 90%. Con ello que se reducirá de modo artificial la tasa de error, desde el momento en que nadie revisará las sentencias firmes. Esto, sin embargo, no implicará en ningún caso una mejora en la calidad de la justicia, sino un mero espejismo o una apariencia de mejor justicia que no es tal.
Podría aducirse de adverso que el sistema contempla mecanismos para evitar situaciones injustas, pero la realidad es que esos mecanismos -sin el recurso ordinario de apelación- no son más que una quimera como veremos a continuación:
a. Nulidad de actuaciones: actualmente es un mecanismo prácticamente inoperativo -salvo algún supuesto puntual para garantizar el acceso a ulterior recurso- con el agravante de que la mayor parte de los errores que pudieran imputarse al fallo no se incardinan en dicho supuesto.
b. Recurso de casación: nos encontramos con que, aparte de que tratamos de un recurso extraordinario, la normativa impide que el administrado/recurrente pueda hacer uso del mismo tal como recuerda el ATS 9/2/2018, cuando señala:
“La cuestión, pues, estriba en determinar si la sentencia dictada por el Juzgado reúne las características que determinan su posible extensión de efectos, para verificar así si es susceptible de recurso de casación. Y no puede sino darse la razón al Juzgado de instancia puesto que la sentencia que se impugna es de signo desestimatorio y, por tanto, no reconoce ninguna situación jurídica individualizada a la recurrente, que sea susceptible de extensión de efectos; y, por esta razón, no se cumple el presupuesto de recurribilidad que exige el art. 89. 2 a) LJCA en relación al ya citado art. 86. 1 in fine LJCA.”
Aunque sí queremos precisar un detalle añadido sobre la nueva regulación del recurso de casación, que sirve a una finalidad nomofiláctica y a la formación de jurisprudencia, y es por ello que ya no descansa sobre el TS la labor genérica de depuración de errores cometidos en la instancia, haciendo mucho más necesario si cabe un mejor sistema de «depuración» en la actuaciones judiciales previas, siendo en este sentido especialmente relevante el fortalecimiento de un recurso ordinario como el de apelación, pero vemos como parece optarse por el camino inverso.
c.- Recurso de amparo, nuevamente estamos ante un recurso con motivos tasados y que, tras la reforma introducida por LO 6/2007 y la «especial trascendencia constitucional» , ha dado la espalda a la inmensa mayoría de los justiciables. Si acudimos al avance estadístico del TC para el año 2019 los recursos de amparo admitidos a trámite se fijan en 174 y los inadmitidos en 6220. En otras palabras, se han admitido a trámite el 2,72% y se han inadmitido de plano el 97,78%. Creemos que los datos hablan por sí mismo y no es preciso extenderse en el porqué de la inutilidad de plantear este recurso como un mecanismo útil para solventar la problemática suscitada.
En definitiva, no es viable omitir que las resoluciones judiciales -como cualquier otra actuación humana- no están libres del riesgo de incurrir en error, y lo razonable es articular medios para mitigar sus consecuencias; medios tales como el habilitar un recurso ordinario de apelación -sin limitación en los motivos esgrimidos- que permita fiscalizar las sentencias dictadas en primera instancia. Esta necesidad se ve reforzada por la nueva configuración del recurso de casación que dificulta el acceso a la casación de la mayoría de los errores formales o sustantivos padecidos en la vía judicial previa, con lo que parece prudente y necesario que se articule algún mecanismo eficaz para depurar esos errores.
1.2. Mayor dificultad en la fijación de criterios homogéneos.
El derecho no es una ciencia exacta, y aunque en la mayoría de las ocasiones se vienen consensuando criterios comunes en los juzgados unipersonales, pueden surgir diferencias de criterio entre distintos juzgados en materia de tráfico, tributario, personal, etc… resolviendo un juzgado de modo A y otro de modo B. Lo finalmente determinante para el resultado de la litis en no pocos casos es un elemento tan aleatorio como el reparto del recurso. Esto es difícilmente comprensible para el recurrente porque entiende que la respuesta debiera ser uniforme, pero lo cierto es que dificultar el acceso a la segunda instancia acrecentará las brechas y la «soledad» en las resoluciones de los órganos unipersonales que no podrán encontrar una referencia «solvente» en muchos litigios de cuantía inferior a 60.000 euros -la gran mayoría-. Por todo ello, el perjuicio causado por el endurecimiento del acceso a la apelación se evidencia como claramente superior a los beneficios, especialmente cuando el funcionamiento de los TSJ, con la actual limitación cuantitativa -30.000 euros-, no parece que en líneas generales se haya convertido en insostenible, y conforme la Estadística del CGPJ año 2018 la duración media de los asuntos tramitados en primera instancia por los TSJ se ha reducido de manera sostenida en los últimos años. Concretamente la duración media en el año 2014 era de 23,7 meses, 2015 20,6 meses, 2016 18,3 meses, 2017 17,1 meses y 2018 16,7 meses.
2.- Medida 5.2. Sentencia in voce.
Dentro de la amplia reforma que se propone en relación al procedimiento abreviado, otra de las propuestas manejadas es la siguiente:
«Y se prevé la posibilidad del dictado de la sentencia de viva voz sin necesidad de una redacción posterior ya que su contenido quedará registrado en la grabación de la vista, y posibilidad que se limita a los supuestos de asuntos sin recurso ordinario posterior, lo que contribuirá a la más rápida resolución de los recursos y, con ello, a incrementar la capacidad de resolución del órgano.»
El artículo 245.2. LOPJ habilita el dictado de sentencia de viva voz cuando la ley lo establezca. La Ley 29/1998 realiza distintas menciones al contenido del fallo en los artículos 67 a 73, y el artículo 127.ter 6 posibilita la sentencia de viva voz en los procedimientos para la garantía de unidad de mercado.
Ahora bien, la reforma propuesta en cuanto a la introducción con carácter general del uso de la sentencia in voce en el ámbito del procedimiento abreviado no creemos que sea relevante para la mejora de la jurisdicción, e incluso puede ser contraproducente en el caso de «excesos» por cuanto:
2.1.- La sentencia de viva voz puede ser útil para supuestos puntuales en los que tratamos de una problemática ya resuelta previamente por el juzgador, o que entrañe muy escasa complejidad jurídica. Estos, sin embargo, no son los condicionantes propios de la mayoría de los procedimientos abreviados, del mismo modo que la cuantía no siempre es sinónimo de mayor o menor complejidad de la litis. Es fácil que en la demanda o contestación de cada procedimiento se introduzcan matices, excepciones o alegatos que no sean un fiel reflejo de otro procedimiento anterior y que merezcan una reflexión que no es fácil de cohonestar con la inmediatez de la sentencia de viva voz.
Si acudimos a la regulación de la forma de las sentencias se evidencia una lógica y sistemática que no es propia del capricho, sino de una experiencia muy útil acumulada con el tiempo que aconseja una estructura concreta. El artículo 209 de la LEC señala unas reglas básicas que una sentencia debe respetar:
1.- Encabezado con identificación de las partes, legitimación y representación.
2.- Antecedentes de hecho, en párrafos separados y numerados en los que se detallan las pretensiones de las partes y los hechos en que se funden, pruebas y hechos probados.
3.- Fundamentos de derecho en los que expresarán los puntos de hecho y derecho fijados por las partes, cuestiones controvertidas y motivación de las razones y fundamentos acogidos en el fallo.
4.- Fallo con los pronunciamientos que correspondan a cada una de las pretensiones de las partes.
Estructurar el fallo de este modo y por escrito, con las modulaciones propias de cada jurisdicción, implica realizar -con carácter previo al fallo- un estudio detallado de todos los elementos relevantes para la resolución de la litis, y al volcarlos en el papel se obliga a tomar perspectiva de todos los elementos sustanciales para la resolución de la litis, cumpliendo con los dictados del artículo 218.2 LEC cuando expresa:
«Las sentencias se motivarán expresando los razonamientos fácticos y jurídicos que conducen a la apreciación y valoración de las pruebas, así como a la aplicación e interpretación del derecho. La motivación deberá incidir en los distintos elementos fácticos y jurídicos del pleito, considerados individualmente y en conjunto, ajustándose siempre a las reglas de la lógica y de la razón.»
No parece sencillo que con la premura e inmediatez que es predicable de la vista de un P.A. se pueda mejorar la calidad del fallo e incrementar la posibilidad de acierto. Por otro lado la opción de citar a las partes a una posterior comparecencia tampoco parece muy eficaz porque implicará sobrecargar la agenda de citaciones del Juzgado con perjuicio para el desarrollo de otros P.A. y práctica de pruebas que son indispensables para la buena marcha del órgano judicial. No olvidemos que existen Juzgados donde los procedimientos ordinarios discurren mucho más rápidos que los P.A. por la sencilla razón de que la citación para el juicio se alarga en el tiempo más allá de lo que tarda la propia tramitación de un P.O., procedimiento cada vez más en desuso por el aumento de la cuantía a 30.000 euros, y que con la nueva propuesta en 60.000 euros sería «rara avis».
2.2.- En definitiva, la utilización de la sentencia in voce puede ser útil en determinadas situaciones -las menos-, pero su generalización en aras de la agilidad procesal implica una merma en las garantías del justiciable y en la calidad de la justicia, siendo llamativo que se habilite este mecanismo de resolución justamente en aquellas resoluciones judiciales que no pueden ser objeto de apelación, con lo que esas potenciales disfunciones serán «invisibles» a la estadística.
3.- Medida 5.7 Condiciones extrínsecas de los escritos procesales y su extensión.
Lo que se propone es:
«…establecer un formato común para homogeneizar las condiciones extrínsecas de los escritos procesales (estructura de los escritos, formato, paginación…) y su extensión, lo que es un elemento fundamental para coadyuvar a la mejor y más rápida resolución de los procedimientos, incentivando a las partes a suprimir aspectos superfluos y reiterativos innecesarios para la comprensión de sus planteamientos y que ocupan innecesariamente el tiempo de los tribunales.»
Y se justifica en el sentido de que pretende:
«…racionalizar el trabajo de los tribunales y que coincide con una medida común adoptada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y múltiples tribunales europeos y americanos, incluido el Tribunal Supremo de los Estados Unidos.»
De este modo se interesa la adición de un artículo 44.bis que habilite al CGPJ para determinar mediante acuerdo la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los diferentes escritos procesales.
La propuesta se realiza con vocación de permanencia y afectaría a todos los procedimientos en el orden contencioso administrativo.
Esta es posiblemente la propuesta que mayor riesgo entraña para la justicia administrativa afectando de modo directo al derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.2. CE.
Lo que se plantea es fijar una limitación máxima de cualquier escrito procesal con especial incidencia en la demanda y recurso de apelación -por la trascendencia de su contenido en la resolución de la litis- con el fin de agilizar la resolución de los recursos. Es probable que escritos con menos páginas puedan resolverse antes en el tiempo por enfrentar menor complejidad en la resolución -con los matices que luego veremos en el apartado tercero-, pero el coste de acudir a este remedio nos parece absolutamente desproporcionado y muy peligroso por lo que señalaremos:
3.1.- En primer término el ciudadano tiene derecho a la libre elección de letrado, y esa decisión que es personalísima, la tomará al entender que defenderá mejor sus intereses por ser especialista en la materia, por anteriores pronunciamientos favorables, por recomendación de terceros o por los motivos que sea, pero lo razonable es que ese letrado pueda desarrollar su labor como estime más conveniente sin ataduras o condicionantes que no sean los que él mismo se fije para la mejor defensa de su cliente.
3.2.- Para la defensa del recurrente el letrado puede y debe manejar todos los motivos que estime convenientes, correspondiéndole sólo a él determinar «ab initio» si son superfluos o son necesarios para la estimación del recurso contencioso, sin que tenga que dar la vuelta a un ficticio reloj de arena durante la redacción de sus escritos que lo limite a 10, 15 o 25 folios. Hay que recordar que la redacción de los escritos procesales no se realizan de modo mecánico como si fueran relojes, sino que se ajusta a cada caso en concreto, y por ello una reclamación de tráfico tal vez pueda solventarse en cinco folios, pero un tema urbanístico complejo, de contratación administrativa o la impugnación de una RPT puede precisar el desarrollo de tres, cuatro, cinco, seis o doce motivos distintos. No es razonable que el recurrente se vea en la imposibilidad de hacer valer ese derecho por la artificial limitación del número de folios a manejar con el único fin de que pueda finalizar antes el procedimiento.
Llevemos el supuesto a uno de los casos citados anteriormente. Recurrimos el complemento de destino y el complemento específico de un puesto de una RPT y mostramos disconformidad con 8 de los factores ponderados, pero cuando llegamos a unos hipotéticos 15 folios estamos en el factor 6 y no queremos renunciar a nada de lo expuesto porque a nuestro juicio nada sobra. ¿Qué hacemos con los otros dos?, renunciamos a ellos viendo vulnerado el derecho de defensa, o hacemos una fugaz referencia con una especie de salto mortal haciendo descansar en el «iura novit curia» los otros dos motivos, pretendiendo que el juzgador «complete» los folios que nos faltan y se subrogue de modo manifiestamente improcedente en nuestra posición para finalizar el fundamento que no pudimos acabar de armar, dejando así en parte inerme la demanda por «acabarse» los folios.
Realizando un paralelismo con el derecho fundamental a la salud, imaginemos que para mejorar las listas de esperas y las ratios de atención primaria en las consultas se limitaran las dolencias que el paciente puede trasladar al médico por tener dos o tres minutos, y después de hablar de su problema de diabetes y señalar que también existe un problema cardiaco se le señale que no es viable dedicar más tiempo a sus dolencias, con lo que quedarían, al menos en parte, pospuestas para otra cita más adelante en la que nuevamente tendría otros tres minutos.
La única solución lógica y congruente con el derecho de defensa es poder alegar lo que se estime oportuno y no buscar un mínimo común denominador a la baja que nada tiene que ver con la calidad de la justicia y la tutela judicial efectiva.
3.3.- Otro punto a destacar es que no existe una indiscutible relación de causalidad entre escrito «corto» y «largo» a los efectos de facilitar su estudio por el órgano judicial. Llevando el caso a un ejemplo práctico como puede ser una apelación compleja -con seis motivos de impugnación-, se puede realizar un pequeño índice introductorio al comenzar la fundamentación jurídica en la que en uno o dos párrafos se le plantee a la Sala lo que se va a desarrollar a continuación. Cada uno de esos fundamentos deberá estar precedido con un título que identifique el motivo jurídico que se va a desarrollar y en su caso algún breve añadido que clarifique en qué se sustenta, y al finalizar su desarrollo se pueden dedicar un par de líneas o breves párrafos en negrilla a modo de conclusión. Del mismo modo al finalizar la fundamentación se puede destinar una carilla a realizar unas últimas consideraciones a modo de conclusiones de todo lo expuesto. Lo cierto es que de este modo cualquier magistrado puede ojear el recurso y en tres o cuatro minutos ya tiene una perfecta composición de lugar de lo que tiene entre manos, conociendo qué se discute y dónde se encuentra cada uno de los alegatos para luego profundizar en lo que considere conveniente. Este recurso puede tener una extensión de 30 o 40 páginas, pero es mucho más sencillo de estudiar y enjuiciar que otros escritos de mucho menor tamaño en los que se entremezclan cuestiones formales y sustantivas sin un desarrollo predeterminado que facilite su lectura.
Nadie niega que puedan existir excesos en algunos escritos, pero no son la norma en la jurisdicción contencioso administrativa, y para paliar esos concretos excesos es absolutamente desproporcionado perjudicar el derecho de otros muchos que ninguna culpa tienen.
4.- Por último, queremos señalar que no vemos correlación alguna entre la forma de los escritos a presentar ante el TEDH, TJUE o Tribunal Supremo de los Estados Unidos, o incluso en recurso de casación ante nuestro Tribunal Supremo, y la limitación pretendida en todo el orden jurisdiccional contencioso administrativo. No existe relación entre la demanda presentada en primera instancia por un vecino de Teruel, Badajoz u Ourense, y un recurso extraordinario, como es el de casación, que requiere llegar a esta vía «con los deberes hechos» y tras haber agotado en debida forma los cauces jurisdiccionales previos. Son estos cauces los que tienen que resultar plenos y suficientes y no mutilados.
Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-
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