Demolición de edificación, reformatio in peius argumentativa y otros.

Urbanismo

Reformatio in peius en vía de recurso administrativo y alcance del Plan de Ordenación del Litoral (POL).

En alguna ocasión hemos comentado los riesgos de la desviación procesal para el recurrente que varía su posición conforme avanza el procedimiento administrativo y judicial, pero una situación análoga puede darse cuando la Administración cambia su postura -tanto a nivel fáctico como argumentativo- en la resolución de un recurso administrativo, pudiendo incurrir en reformatio in peius argumentativa, siendo ésta una de las cuestiones tratadas en la interesante sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº1 de Lugo cuyo conocimiento me facilita el compañero José Antonio Sánchez del Valle.

Reformatio in peius argumentativa.

Como antecedentes más destacables nos encontramos con un procedimiento de reposición de la legalidad urbanística incoado por la Administración autonómica que finaliza con una resolución que acuerda la incompatibilidad de la edificación con el ordenaminento urbanístico -almacén de productos y maquinaria agrícola-, siendo éste el debate que combate el administrado en el recurso de reposición que es desestimado no por los motivos primigenios esgrimidos en la resolución impugnada, sino por tratar de una edificación con uso residencial incompatible con la normativa urbanística de aplicación.

El primer motivo de impugnación manejado en la demanda es lo improcedente de ese cambio de parecer que genera indefensión a la parte, tratándose estimatoriamente en el fallo de 4 de febrero de 2019:

«De la referida comparativa cabe extraer la conclusión inequívoca de que en la primera resolución no se puso en duda la tipología de la edificación sino que expresamente se sostuvo que estaba destinada a almacén de productos o maquinaria agrícola y entre paréntesis se hizo constar: “antes, tipología residencial”. A lo largo de esa resolución en ningún momento se hace referencia a que la edificación se destine a un uso residencial ni que lo ejecutado no se acomode al proyecto de legalización presentado en el Concello: no se analiza absolutamente nada de tales eventuales discordancias. Es innegable que se da por cierto o se tiene por acreditado que la construcción se destina a un almacén agrícola y el esfuerzo argumentativo solo gira en torno a descartarse que ese almacén agrícola se halle incluido dentro del catálogo de usos permitidos por la LOUG en zona de protección paisajístico.

Así las cosas, a partir del supuesto de hecho de que la construcción de una edificación que “antes”-en su momento/en tiempo pasado/en otra época- tenía una tipología residencial; y después- conforme al informe urbanístico se destinó a un almacén agrícola, se contempla en la mentada resolución la consecuencia jurídica de que es ilegalizable por ser incompatible con el ordenamiento urbanístico, al tratarse de un uso prohibido en zona de protección paisajística.

En la segunda resolución dictada en reposición, se parte de otro supuesto de hecho diferente: la edificación tiene tipología residencial y se argumenta (folio 285 EA) que la clasificación del suelo sobre el que se asientan las obras se corresponde con suelo rústico de protección ordinaria en la que, según el art. 35.1 g) y 36 LSG estarían permitidos, previa obtención del título habilitante, las construcciones e instalaciones agrícolas en general, tales como las destinados al apoyo de explotaciones hortícolas, almacenes agrícolas, talleres, garajes, parques de maquinaria agrícola, viveros e invernaderos”. Es decir, conforme a esa segunda resolución la construcción de la edificación con tipología residencial es incompatible con el ordenamiento urbanístico, al tratarse de un uso prohibido por razón de la clasificación del suelo donde se emplaza: rústico de protección ordinaria y zona de protección paisajística.

Los demandantes, a la vista del contenido de la primera resolución, formularon su recurso de reposición (folios 241 a 250 EA) defendiendo únicamente la inaplicabilidad del POL al supuesto de hecho…

…En efecto, no resulta difícil entender que la argumentación vertida en la segunda resolución supone una evidente contradicción con la inicial decisión, perjudicando a los recurrentes, sin que quepa admitirse la interpretación que se efectúa en la segunda resolución y se defiende en esta sede judicial, ya que no existe justificación plausible que permite entender que a través de un recurso administrativo se pueda retroceder para enmendar/subsanar/corregir un hecho reconocido en la inicial resolución.

Piénsese que si la parte recurrente hubiese optado por recurrir directamente a la vía judicial, cualquier alegación efectuada por la defensa de la Administración respecto de la tipología de la edificación y/o inadecuación al proyecto de licencia municipal correría idéntica suerte desestimatoria pues supondría una evidente contravención de los principios de buena fe y de confianza legítima.

La Administración no puede con ocasión de la resolución de un recurso de reposición cambiar el sentido de su decisión y en este caso así lo ha hecho, pues en la primera resolución partiendo del informe urbanístico del año 2015 dejó claro que la construcción se destinaba a un almacén de productos o maquinaria agrícola. En la segunda resolución cambia radicalmente de criterio hasta el punto que modifica completamente su decisión anterior respecto a la tipología de la edificación objeto del expediente, dedicando nada menos que cinco páginas -incluyendo fotografías de los informes urbanísticos- a motivar que la tipología de la edificación es residencial y además que lo ejecutado no se corresponde con el proyecto que sirvió de base a la licencia municipal.

Como se expresa en la Sentencia de la Sala de lo Contencioso del TSJ Madrid de 14.9.2009, la jurisprudencia del Tribunal Supremo es clara y reiterada en cuanto a la imposibilidad de que, a pretexto de un recurso administrativo, la Administración pretenda ejercer potestades revocatorias, pues al estar su ámbito objetivo delimitado por las pretensiones deducidas, la posibilidad de admitir la reformatio in peius entrañaría una contradicción con el significado institucional de los recursos administrativos, cuya finalidad garantizadora de los administrados desaparecería por completo si los recurrentes se vieran coartados en el ejercicio de su derecho de recurso por la posibilidad de una resolución que, a título o no de represalia, empeorase su situación inicial…»

 

Alcance del Plan de Ordenación del Litoral (POL).

El siguiente debate jurídico versa sobre una cuestión de fondo muy interesante, concretamente sobre la prevalencia del POL respecto al planeamiento municipal vigente (normas subsidiarias no adaptadas a la legislación vigente). Negando el recurrente que la aplicación del Plan de Ordenación del Litoral, a pesar de su carácter normativo, tenga como efecto la modificación o alteración de las determinaciones del planeamiento preexistente. Entendiendo la proyección a futuro del POL, en cuanto plan territorial integrado y en lo que atañe a la clasificación del suelo, de modo y manera que el planificador habrá de respetar sus determinaciones cuando  redacte revise o modifique cualesquiera instrumentos de planeamiento.

El fallo estima igualmente dicho motivo y señala:

«De un examen de la regulación contenida en el POL y a la vista de que el Planeamiento vigente del Concello no ha sido objeto de revisión o modificación para recoger las determinaciones del POL, se ha de coincidir con la postura defendida por los demandantes… el suelo donde se emplazan las obras solo puede ser clasificado según la NSP: como suelo no urbanizable internuclear, en una parte y como suelo no urbanizable de protección agropecuaria, en la otra parte restante; no siendo de aplicación el POL.

En efecto, el POL, no contempla dentro de sus funciones (art. 2) la clasificación del suelo, dejando claro el artículo 5 que: “las determinaciones incluidas en su documento no implican clasificación del suelo. Serán los ayuntamientos los que, en el momento de la redacción, revisión o modificación de su planeamiento clasifiquen el suelo de conformidad con las categorías establecidas por la legislación urbanística y en coherencia con el presente plan. Para ello se analizarán los contenidos de la memoria, de las fichas de las unidades de paisaje y de la serie cartográfica de modelo territorial, así como la de usos del suelo y elementos para la valoración junto con la presente normativa.»

En base a ello, el hecho de que los terrenos de los recurrentes se hallen dentro de lo que se denomina “el espacio de mejora ambiental y paisajística” no determina la modificación de la clasificación urbanística del suelo contemplada en las NSP del Concello.

El artículo 12 titulado: “Mejora ambiental y paisajística” establece:

“Las áreas de mejora ambiental y paisajística, recogidas en la cartografía, abarcan el territorio comprendido entre la costa y los primeros ejes y espacios que articulaban el modelo de organización tradicional, incluyendo de este modo el paisaje litoral próximo a la costa. Engloba, por tanto, las llanuras, las vertientes litorales y el espacio rural más directamente asociado al mar. Constituye, en la mayor parte de los casos, las áreas sometidas durante las últimas décadas a la mayor presión antrópica, en las que se hace necesario conservar y, en su caso, recuperar su calidad ambiental y paisajística preservándola de inadecuados procesos de ocupación edificatoria, especialmente aquellos dispersos, difusos e incoherentes con el modelo territorial propuesto”.

La APLU sostiene que los terrenos de los demandantes están incluidos en la cartografía a la que se refiere el mencionado artículo, es decir, en una zona de mejora ambiental y paisajística; empero, de la literalidad de dicho artículo no se deduce, per se, que todos los terrenos a los que se refiere se hayan clasificado como suelo rústico de protección paisajística.

El art. 3.4 dispone que: “La cartografía del modelo de gestión se actualizará de oficio por la consellería competente, en función de los cambios de clasificación del suelo que sean consecuencia de alteraciones del planeamiento urbanístico o de la aprobación de deslindes del dominio público marítimo-terrestre, sin que ello suponga modificación del plan”.

Y el art. 4 establece:

“1. Las determinaciones del presente plan, en tanto que plan territorial integrado, conforme a lo establecido en el artículo 14 de la Ley 10/1995, de 23 de noviembre, de Ordenación del territorio de Galicia tendrán fuerza vinculante y vigencia indefinida.

2. De conformidad con el artículo 14.3 de la Ley 10/1995, de 23 de noviembre, de Ordenación del territorio de Galicia, y el artículo 2.2 de la Ley 6/2007, de 11 de mayo, de medidas urgentes en materia de Ordenación del territorio y litoral de Galicia, y sin perjuicio de lo establecido en las disposiciones transitorias, las determinaciones de este plan serán directamente aplicables y prevalecerán sobre las del planeamiento urbanístico, en los aspectos y del modo que se indica en esta normativa.

3. De acuerdo con el artículo 45.2 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia, el planeamiento urbanístico está vinculado jerárquicamente a este plan, y deberá redactarse en coherencia con su contenido”.

El art. 2 de la Ley 6/2007, de 11 de mayo, dispone:

“1. El Plan sectorial de ordenación del litoral a que hace referencia la disposición transitoria octava de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia, tendrá la naturaleza de un plan territorial integrado regulado en la Ley 10/1995, de 23 de noviembre, de ordenación del territorio de Galicia, al objeto de establecer los criterios, principios y normas generales para la ordenación urbanística de la zona litoral basada en criterios de perdurabilidad y sostenibilidad, así como la normativa necesaria para garantizar la conservación, protección y puesta en valor de las zonas costeras.

2. Las determinaciones del Plan de ordenación del litoral serán directamente aplicables y prevalecerán de forma inmediata sobre las del planeamiento urbanístico, que habrá de ser objeto de adaptación”.

La Administración se basa en el referido art. 4 para defender al prevalencia del POL sobre las NSP del Concello, pero se ha de repetir que las determinaciones contempladas en el POL no tienen la virtualidad de clasificar el suelo, por lo que las mismas no determinan una clasificación urbanística diferente que la que le atribuye el Planeamiento urbanístico del Concello.

El art. 4.2 dice que las determinaciones de este plan serán directamente aplicables y prevalecerán sobre las del planeamiento urbanístico, en los aspectos y del modo que se indica en esta normativa. Pero se reitera, que en la normativa se indica – art. 5- que las determinaciones no implican clasificación del suelo.

En definitiva, no se aprecia que la determinaciones a las que se refiere el POL comporten una modificación del POL y en consecuencia, se ha de dar la razón a la parte recurrente, rechazando, por tanto, la interpretación efectuada por la Administración demandada.»

 

Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-

https://www.contenciosos.com/blog/

Si te ha gustado, compártelo

Otros casos que te pueden interesar

Entrada anterior
Legitimación activa de la Junta de Personal. STJ Galicia 23 enero 2019
Entrada siguiente
Responsabilidad patrimonial sanitaria y participación de entes privados concertados.

Calendario

diciembre 2023
L M X J V S D
 123
45678910
11121314151617
18192021222324
25262728293031

Archivo

Casos más leídos

  1. La subsanación en procesos selectivos.
  2. Límites a la promoción interna en relación al acceso libre.
  3. Retribuciones por desempeño de funciones de superior categoría y límites presupuestarios. STS 10 febrero de 2020.
  4. ¿Consolidación de grado de funcionario de carrera con ocasión de nombramiento temporal?
  5. El procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales y agotamiento de la vía administrativa.
Menú

Este sitio web utiliza cookies a partir de un perfil elaborado en base a su navegación. Puede aceptar todas las cookies haciendo clic en el botón "Aceptar y seguir navegando". Más información

¿QUÉ ES UNA COOKIE? Una cookie es un fichero de texto inofensivo que se almacena en su navegador cuando visita casi cualquier página web. La utilidad de la cookie es que la web sea capaz de recordar su visita cuando vuelva a navegar por esa página. Aunque mucha gente no lo sabe las cookies se llevan utilizando desde hace 20 años, cuando aparecieron los primeros navegadores para la World Wide Web. ¿QUÉ NO ES UNA COOKIE? No es un virus, ni un troyano, ni un gusano, ni spam, ni spyware, ni abre ventanas pop-up. ¿QUÉ INFORMACIÓN ALMACENA UNA COOKIE? Las cookies no almacenan información sensible sobre usted, como tarjetas de crédito o datos bancarios, fotografías, su DNI o información personal, etc. Los datos que guardan son de carácter técnico, preferencias personales, personalización de contenidos, etc. El servidor web no le asocia a usted como persona si no a su navegador web. De hecho, si usted navega habitualmente con Internet Explorer y prueba a navegar por la misma web con Firefox o Chrome verá que la web no se da cuenta que es usted la misma persona porque en realidad está asociando al navegador, no a la persona. ¿QUÉ TIPO DE COOKIES EXISTEN? • Cookies técnicas: Son las más elementales y permiten, entre otras cosas, saber cuándo está navegando un humano o una aplicación automatizada, cuándo navega un usuario anónimo y uno registrado, tareas básicas para el funcionamiento de cualquier web dinámica. • Cookies de análisis: Recogen información sobre el tipo de navegación que está realizando, las secciones que más utiliza, productos consultados, franja horaria de uso, idioma, etc. • Cookies publicitarias: Muestran publicidad en función de su navegación, su país de procedencia, idioma, etc. ¿QUÉ SON LAS COOKIES PROPIAS Y LAS DE TERCEROS? Las cookies propias son las generadas por la página que está visitando y las de terceros son las generadas por servicios o proveedores externos como Facebook, Twitter, Google, etc. ¿QUÉ OCURRE SI DESACTIVO LAS COOKIES? Para que entienda el alcance que puede tener desactivar las cookies le mostramos unos ejemplos: • No podrá compartir contenidos de esa web en Facebook, Twitter o cualquier otra red social. • El sitio web no podrá adaptar los contenidos a sus preferencias personales, como suele ocurrir en las tiendas online. • Tiendas online: Le será imposible realizar compras online, tendrán que ser telefónicas o visitando la tienda física si es que dispone de ella. • No será posible personalizar sus preferencias geográficas como franja horaria, divisa o idioma. • El sitio web no podrá realizar analíticas web sobre visitantes y tráfico en la web, lo que dificultará que la web sea competitiva. ¿SE PUEDEN ELIMINAR LAS COOKIES? Sí. No sólo eliminar, también bloquear, de forma general o particular para un dominio específico. Para eliminar las cookies de un sitio web debe ir a la configuración de su navegador y allí podrá buscar las asociadas al dominio en cuestión y proceder a su eliminación. En todo caso, las Cookies se eliminarán a los 24 meses. CONFIGURACIÓN DE COOKIES PARA LOS NAVEGADORES MÁS POLULARES A continuación le indicamos cómo acceder a una cookie determinada del navegador Chrome. Nota: estos pasos pueden variar en función de la versión del navegador: 1. Vaya a Configuración o Preferencias mediante el menú Archivo o bien pinchando el icono de personalización que aparece arriba a la derecha. 2. Verá diferentes secciones, pinche la opción Mostrar opciones avanzadas. 3. Vaya a Privacidad, Configuración de contenido. 4. Seleccione Todas las cookies y los datos de sitios. 5. Aparecerá un listado con todas las cookies ordenadas por dominio. Para que le sea más fácil encontrar las cookies de un determinado dominio introduzca parcial o totalmente la dirección en el campo Buscar cookies. 6. Tras realizar este filtro aparecerán en pantalla una o varias líneas con las cookies de la web solicitada. Ahora sólo tiene que seleccionarla y pulsar la X para proceder a su eliminación. Para acceder a la configuración de cookies del navegador Internet Explorer siga estos pasos (pueden variar en función de la versión del navegador): 1. Vaya a Herramientas, Opciones de Internet 2. Haga click en Privacidad. 3. Mueva el deslizador hasta ajustar el nivel de privacidad que desee. Para acceder a la configuración de cookies del navegador Firefox siga estos pasos (pueden variar en función de la versión del navegador): 1. Vaya a Opciones o Preferencias según su sistema operativo. 2. Haga click en Privacidad. 3. En Historial elija Usar una configuración personalizada para el historial. 4. Ahora verá la opción Aceptar cookies, puede activarla o desactivarla según sus preferencias. Para acceder a la configuración de cookies del navegador Safari para OSX siga estos pasos (pueden variar en función de la versión del navegador): 1. Vaya a Preferencias, luego Privacidad. 2. En este lugar verá la opción Bloquear cookies para que ajuste el tipo de bloqueo que desea realizar. Para acceder a la configuración de cookies del navegador Safari para iOS siga estos pasos (pueden variar en función de la versión del navegador): 1. Vaya a Ajustes, luego Safari. 2. Vaya a Privacidad y Seguridad, verá la opción Bloquear cookies para que ajuste el tipo de bloqueo que desea realizar. Para acceder a la configuración de cookies del navegador para dispositivos Android siga estos pasos (pueden variar en función de la versión del navegador): 1. Ejecute el navegador y pulse la tecla Menú, luego Ajustes. 2. Vaya a Seguridad y Privacidad, verá la opción Aceptar cookies para que active o desactive la casilla. Para acceder a la configuración de cookies del navegador para dispositivos Windows Phone siga estos pasos (pueden variar en función de la versión del navegador): 1. Abra Internet Explorer, luego Más, luego Configuración 2. Ahora puede activar o desactivar la casilla Permitir cookies. COOKIES UTILIZADAS EN ESTE SITIO WEB Siguiendo las directrices de la Agencia Española de Protección de Datos procedemos a detallar el uso de cookies que hace esta web con el fin de informarle con la máxima exactitud posible. Este sitio web utiliza las siguientes cookies propias: • Cookies de sesión, para evitar que los usuarios tengan que facilitar información que ya se ha dado anteriormente. Las cookies te permiten moverte por muchas páginas de un mismo sitio de manera rápida y fácil, sin tener que autentificarte de nuevo o volver a iniciar el proceso en cada zona que visites. Este sitio web utiliza las siguientes cookies de terceros: • Google Analytics: Almacena cookies para poder elaborar estadísticas sobre el tráfico y volumen de visitas de esta web. Al utilizar este sitio web está consintiendo el tratamiento de información acerca de usted por Google. Por tanto, el ejercicio de cualquier derecho en este sentido deberá hacerlo comunicando directamente con Google. DESACTIVACIÓN O ELIMINACIÓN DE COOKIES En cualquier momento podrá ejercer su derecho de desactivación o eliminación de cookies de este sitio web. Estas acciones se realizan de forma diferente en función del navegador que esté usando. Aquí le dejamos una guía rápida para los navegadores más populares. NOTAS ADICIONALES • Ni esta web ni sus representantes legales se hacen responsables ni del contenido ni de la veracidad de las políticas de privacidad que puedan tener los terceros mencionados en esta política de cookies. • Los navegadores web son las herramientas encargadas de almacenar las cookies y desde este lugar debe efectuar su derecho a eliminación o desactivación de las mismas. Ni esta web ni sus representantes legales pueden garantizar la correcta o incorrecta manipulación de las cookies por parte de los mencionados navegadores. • En algunos casos es necesario instalar cookies para que el navegador no olvide su decisión de no aceptación de las mismas. • En el caso de las cookies de Google Analytics, esta empresa almacena las cookies en servidores ubicados en Estados Unidos y se compromete a no compartirla con terceros, excepto en los casos en los que sea necesario para el funcionamiento del sistema o cuando la ley obligue a tal efecto. Según Google no guarda su dirección IP. Google Inc. es una compañía adherida al Acuerdo de Puerto Seguro que garantiza que todos los datos transferidos serán tratados con un nivel de protección acorde a la normativa europea. Puede consultar información detallada a este respecto en este enlace. Si desea información sobre el uso que Google da a las cookies le adjuntamos este otro enlace. Esta Política de Cookies podrá ser modificada para adaptarla a las novedades legislativas o a las instrucciones de la Agencia Española de Protección de Datos, por ello aconsejamos que la visiten periódicamente.

Cerrar