Procedimiento de estabilización de empleo, tasa de reposición de efectivos -motivación-, tipología de procedimiento y aumento de gasto.
En los últimos años las leyes de presupuestos recogen la posibilidad de computar una tasa adicional de reposición de efectivos en atención a una serie de requisitos. Tratamos de plazas estructurales que hayan venido siendo ocupadas de modo ininterrumpido durante un concreto lapso temporal a determinada fecha. Esta previsión tiene como fin reducir la alta tasa de temporalidad existente en distintos ámbitos de la Función Pública. En base a estas normas se han aprobado distintas OEP, en ocasiones objeto de impugnación, como es el caso resuelto por la STS de 28 de septiembre de 2020 que vamos a tratar a continuación.
La norma litigiosa era el artículo 19.uno.6 de la Ley 3/2017 de presupuestos generales del Estado, que dispone:
«6. Las Administraciones y sectores señalados en las letras A), B), G), O) y P) y Policía Local, regulados en el apartado Uno.2 anterior, el personal docente e investigador comprendido en la letra J) del apartado Uno.2 anterior, así como el personal que preste servicios en materia de gestión tributaria y recaudación y de inspección y sanción de servicios y actividades, el personal del Servicio Público de Empleo Estatal y entidades autonómicas equivalentes que preste servicios en materia de gestión y control de prestaciones de desempleo y actividades dirigidas a la formación para el empleo, y el personal de la Escala de Médicos-Inspectores del Cuerpo de Inspección Sanitaria de la Administración de la Seguridad Social del Instituto Nacional de la Seguridad Social, además de la tasa resultante del apartado Uno.2 y 3, podrán disponer de una tasa adicional para estabilización de empleo temporal que incluirá hasta el 90 por ciento de las plazas que, estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2016.
Las ofertas de empleo que articulen estos procesos de estabilización, deberán aprobarse y publicarse en los respectivos Diarios Oficiales en los ejercicios 2017 a 2019 y serán coordinados por los Departamentos ministeriales competentes.
La tasa de cobertura temporal en cada ámbito deberá situarse al final del período por debajo del 8 por ciento.
La articulación de estos procesos selectivos que, en todo caso, garantizará el cumplimiento de los principios de libre concurrencia, igualdad, mérito, capacidad y publicidad, podrá ser objeto de negociación en cada uno de los ámbitos territoriales de la Administración General del Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales, pudiendo articularse medidas que posibiliten una coordinación entre las diferentes Administraciones en el desarrollo de los mismos.
De la resolución de estos procesos no podrá derivarse, en ningún caso, incremento de gasto ni de efectivos, debiendo ofertarse en estos procesos, necesariamente, plazas de naturaleza estructural que se encuentren desempeñadas por personal con vinculación temporal.
Con el fin de permitir el seguimiento de la oferta, las Comunidades Autónomas deberán certificar al Ministerio de Hacienda y Función Pública, a través de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, el número de plazas ocupadas de forma temporal existentes en cada uno de los ámbitos afectados.
Además de lo previsto en los párrafos anteriores, las administraciones públicas, podrán disponer en los ejercicios 2017 a 2019 de una tasa adicional para la estabilización de empleo temporal de aquellas plazas que, en los términos previstos en la disposición transitoria cuarta del texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, estén dotadas presupuestariamente y, desde una fecha anterior al 1 de enero de 2005, hayan venido estando ocupadas ininterrumpidamente de forma temporal. A estas convocatorias les será de aplicación lo previsto en el apartado tercero de la citada disposición transitoria.»
En aplicación de este precepto la Administración aprueba una oferta de empleo que contiene un importante número de plazas al amparo del apartado primero, resolviendo la STS sobre distintos motivos de impugnación que pasamos a exponer.
STS 28 de septiembre de 2020.
1ª Motivación del cálculo y necesidad de la referida tasa adicional de reposición de efectivos.
Uno de los motivos impugnatorios versaba sobre la ausencia de informe que justificara las características de las plazas ofertadas, las necesidades de la Administración, o en su caso el cumplimiento de los requisitos fijados en el referido artículo 19.uno.6 de la ley 3/2017.
Sobre este punto el TS señala -negrilla es nuestra-:
«Ciertamente, el preámbulo del Real Decreto dice que las plazas ofrecidas son el resultado de la «previa petición y análisis de las necesidades de cada departamento, organismo o entidad o desde el ámbito de la Administración de Justicia y previa negociación con los representantes del personal». Y, aunque sí consta esa petición, el análisis no aparece en el expediente. No obstante, debemos tener en cuenta que la exigencia legal se contrae a la identificación de las plazas cubiertas por personal temporal de forma ininterrumpida durante más de tres años antes del 31 de diciembre de 2016 y ese requisito parece cumplido. Además, su provisión temporal continuada es un indicador de su necesidad. Y se han cuantificado por cuerpos y por formas de provisión –acceso libre o promoción interna– dichas plazas. De igual modo, se ha de aceptar la imposibilidad de determinar anticipadamente la ubicación y el detalle de las plazas a convocar por la razón apuntada en la memoria del Secretario de Estado de Justicia y recogida por la contestación a la demanda, de que, antes de proveerlas por los de nuevo ingreso, las vacantes han de ser ofrecidas en concurso de traslado a los funcionarios de carrera.
En estas condiciones no consideramos que la carencia apuntada, la ausencia del análisis tenga entidad suficiente para comportar la nulidad de la Oferta de Empleo Público. En realidad, ese análisis para el artículo 19.Uno.6 de la Ley 3/2017 no llega más allá de la comprobación de que las plazas ofrecidas, efectivamente estuvieron desempeñadas por empleados temporales durante el tiempo determinado por el legislador. Y los recurrentes no niegan que este sea el caso de todas las ofrecidas, ni de la contestación a la pregunta parlamentaria que acompaña a la demanda, que es más de un año anterior al Real Decreto 954/2018, se desprende lo contrario.»
La cobertura ininterrumpida de la plaza durante tres años es indicativo de la necesidad de su cobertura con carácter definitivo, y en cuanto al cumplimiento de los requisitos lo relevante es comprobar que se cumple con los criterios temporales fijados por el legislador -tres años ininterrumpidos en plaza estructural antes de determinada fecha-.
2ª.- Procedimiento abierto y no restringido.
Otro punto relevante es la forma de acceso y baremación de méritos en la cobertura de esas plazas, y si bien la Orden no entra en la concreta determinación de esta cuestión, el TS se pronuncia en el sentido de que habrán de respetarse los principios de igualdad, mérito y capacidad, sin que pueda tratarse de procedimientos restringidos o la conversión automática del personal en fijo, concretamente dispone:
«Obviamente, nada dice el Real Decreto recurrido sobre cómo han de valorarse los servicios previos. Así, pues, mal puede reprochársele que las convocatorias limiten del modo indicado la valoración de esos servicios en la fase de concurso. En todo caso, la estabilización ha de hacerse mediante procesos selectivos que respeten los principios constitucionales identificados por el artículo 2 del Real Decreto 954/2018. A este respecto, el Tribunal Constitucional [sentencias n.º 107/2003 y, 86/2016] y esta Sala [ sentencias de la Sección Séptima de esta Sala de 18 de mayo de 2016 (casación n.º 1063/2015); 27 de abril de 2015 (casación n.º 2460/2013); 8 de abril de 2011 (casación n.º 5426/2009); 14 de febrero de 2011 (casación n.º 3835/2008); y 14 de octubre de 2009 (casación n.º 1262/2006, entre otras)] se han preocupado, en relación con los procesos de consolidación del empleo temporal, por preservar tanto los derechos de quienes están empleados temporalmente cuanto los de quienes quieren acceder al empleo público sin una previa vinculación con la Administración. En este sentido, han velado para que la valoración de los servicios previos del personal temporal no entrañe una lesión del principio de igualdad frente a los aspirantes que no han prestado antes servicios en la Administración.
Es importante tenerlo en cuenta del mismo modo que lo es no olvidar que la consolidación o estabilización del empleo temporal no puede suponer, porque lo impiden los artículos 14, 23.2 y 103.3 de la Constitución, convocatorias restringidas, ni la conversión en funcionarios de carrera de los que lo son interinamente, sino que han de conciliarse con el derecho de todos a acceder a la función pública.»
3ª.- Incremento de gasto.
Otro motivo de impugnación trataba sobre el incremento de gasto -vedado en la ley de presupuestos-, al denunciar que el cese del personal temporal afectado -si los seleccionados fueran otros-, implicaría un importante coste económico por las indemnizaciones a que tendrían derecho, o en su caso por la vía de la responsabilidad patrimonial.
Respecto a ello la STS señala:
«De otro lado, no puede darse por establecido que el empleo temporal se ha utilizado con carácter general de manera fraudulenta y que, por eso, deberán ser indemnizados todos los interinos que cesen a consecuencia del proceso de estabilización. Tampoco de nuestras sentencias n.º 1425 y n.º 1426/2018, de 26 de septiembre (casación n.º 785 y 1305/2017) se desprende que en todo caso el cese de interino necesariamente procederá una indemnización.
En fin, cuando el artículo 19.Uno.6 de la Ley 3/2017 impone la prohibición de incremento de efectivos y de aumento de gasto, no está contemplando las consecuencias que puedan resultar de los ulteriores procedimientos que puedan promover quienes no logren superar los procesos selectivos que han de seguir a la Oferta de Empleo Público.
Por tanto, las premisas sobre las que la demanda sustenta la conclusión de que el Real Decreto 954/2018, en lo relativo a la estabilización del empleo temporal en la Administración de Justicia, infringe el artículo 19.Uno.6 de la Ley 3/2017, no son válidas. Se trata solamente de hipótesis y vaticinios no demostrados, insuficientes, por tanto, para fundamentar una pretensión de nulidad como la ejercitada. La Oferta de Empleo Público controvertida no descansa en presupuestos incoherentes entre sí ni se halla viciada estructuralmente.»
Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-
https://www.contenciosos.com/blog/
