Emisión de informes: reserva funcionarial y competencia de los funcionarios públicos.
La figura del directivo tiene presencia en múltiples entidades locales de tamaño medio-grande, a lo que habilita la propia Ley 7/1985, reguladora de las Bases de Régimen Local -artículo 130-, así como los reglamentos orgánicos de gobierno y administración de esas administraciones. Sus funciones se centran en la coordinación, impulso, planificación…, operando de modo diferenciado a los órganos de gestión donde prestan sus servicios los funcionarios públicos, quienes cuentan con una regulación, competencias y obligaciones distintas.
Debemos aclarar que nos referimos a los puestos de Coordinación General o Directores de Área. No tratamos de puestos de máxima responsabilidad reservados a funcionarios públicos -como los habilitados nacionales-, quienes poseen competencias perfectamente definidas y pleno amparo legal para su ejercicio.
El tema que nos ocupa surge cuando las líneas que separan esas funciones directivas de impulso y coordinación se desdibujan hasta el punto de que se asuman funciones que les son ajenas, «usurpando» las propias del funcionario público. Esta problemática es de máxima trascendencia jurídica, y en esta entrada analizaremos razones que avalan la imposibilidad legal de dicha actuación.
Breves antecedentes.
1.- Se deniega una segunda petición de prolongación en el servicio activo de un habilitado nacional. En dicho expediente se omite informe por parte del Jefe de la Dependencia, tal como exige el artículo 68.2. de la Ley 2/2015 de empleo de Galicia. -y se había incorporado en la anterior anualidad en sentido favorable-.
2.- En lugar del informe preceptivo, expedido por funcionario público, se incorporan cuatro informes de directivos públicos (Coordinador General y Directivo Áreas) en sentido desfavorable.
3.- La resolución administrativa es impugnada haciendo valer, como motivo principal, la incompetencia de los directivos para asumir la labor de informe propuesta-, recurso que es desestimado en la instancia, interponiendo recurso de apelación.
«El elefante en la habitación» El directivo Coordinador / Director de Área no actúa como funcionario público.
En el recurso de apelación denunciamos lo que denominamos «el elefante en la habitación». En ocasiones las múltiples cuestiones a discutir en un proceso judicial pueden llegar a desenfocar o restar atención a cuestiones capitales, como en nuestro caso era distinguir los cometidos y competencias existentes entre unos y otros.
En la primera instancia la entidad local defendía que los directivos eran funcionarios públicos del subgrupo A1, en el sentido de que podían actuar en dicha condición a los efectos de la emisión de informes. Dicha tesis fue avalada en el fallo de instancia, a lo que nos oponíamos en apelación por los siguientes motivos:
1.- Clases de empleados públicos y la «Reserva Funcionarial» del artículo 9.2 TREBEP
El artículo 8 del TREBEP clasifica a lo empleados públicos en una lista cerrada que alcanza los siguientes:
“Artículo 8. Concepto y clases de empleados públicos.
- Son empleados públicos quienes desempeñan funciones retribuidas en las Administraciones Públicas al servicio de los intereses generales.
- Los empleados públicos se clasifican en:
- a) Funcionarios de carrera.
- b) Funcionarios interinos.
- c) Personal laboral, ya sea fijo, por tiempo indefinido o temporal.
- d) Personal eventual.”
No se incluye por tanto al directivo que tiene una regulación autónoma, y hay otro elemento muy relevante, existe una «reserva funcionarial» a favor de los funcionarios públicos en el artículo 9.2.:
“2. En todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos, en los términos que en la ley de desarrollo de cada Administración Pública se establezca”
2.- Directivo público, artículo 13 TREBEP -no artículo 8, ni por ende 9.2.-.
El Directivo público tiene una regulación autónoma y particularizada en otro precepto del TREBEP,
«Artículo 13. Personal directivo profesional.
El Gobierno y los órganos de gobierno de las comunidades autónomas podrán establecer, en desarrollo de este Estatuto, el régimen jurídico específico del personal directivo así como los criterios para determinar su condición, de acuerdo, entre otros, con los siguientes principios:
1. Es personal directivo el que desarrolla funciones directivas profesionales en las Administraciones Públicas, definidas como tales en las normas específicas de cada Administración.
2. Su designación atenderá a principios de mérito y capacidad y a criterios de idoneidad, y se llevará a cabo mediante procedimientos que garanticen la publicidad y concurrencia.
3. El personal directivo estará sujeto a evaluación con arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados en relación con los objetivos que les hayan sido fijados.
4. La determinación de las condiciones de empleo del personal directivo no tendrá la consideración de materia objeto de negociación colectiva a los efectos de esta ley. Cuando el personal directivo reúna la condición de personal laboral estará sometido a la relación laboral de carácter especial de alta dirección.»
3.- El Directivo Público vs. El Funcionario: Diferente estatuto y garantías.
Existen diferencias muy acusadas entre ambos colectivos, pudiendo citar entre otras:
1.- El funcionario público ha de superar un proceso selectivo conforme a los principios de igualdad, mérito y capacidad que acrediten su idoneidad para el desempeño de esas funciones públicas (artículo 23.2. CE), ostentando la titulación precisa a tal efecto (artículo 76 TREBEP), y con unos cometidos que están reservados a los mismos.
2.- En consonancia con dichas atribuciones al funcionario público se le exige una serie de obligaciones, y reconocen unas garantías para su correcto desempeño, y así el 1.3.e. TREBEP señala como fundamento de actuación:
«e) Objetividad, profesionalidad e imparcialidad en el servicio garantizadas con la inamovilidad en la condición de funcionario de carrera”
Nos encontramos con que para acceder al puesto los funcionarios públicos han acreditado unos conocimientos suficientes (titulación y superación proceso selectivo), tienen reservadas funciones propias de su estatuto -como pueden ser los de informe propuesta en el seno de expedientes-, y están obligados por los principios de objetividad, profesionalidad y legalidad, y como garantía de ese correcto funcionamiento se les garantiza la inamovilidad en dicha condición.
3.- En contraposición el directivo público local puede -o no- haber sido funcionario público, y señalamos esto porque aunque es habitual que ostenten dicha condición antes de su nombramiento, la mayoría de reglamentos municipales habilitan -aunque señalen que excepcionalmente- el nombramiento de potenciales aspirantes que no sean funcionarios. En su selección el órgano político tiene una alta discrecionalidad en su nombramiento, primando muchas veces la relación de confianza, y su cese es tan libre como su nombramiento, con lo que no se puede presumir similar independencia / garantías que las de funcionario público.
4.- El directivo no ejerce de funcionario público.
La cuestión, por tanto, es que tal como hemos desarrollado anteriormente el directivo NO es funcionario público, pudo serlo, y puede reincorporarse en el futuro, pero mientras ocupe el puesto de directivo pasará a la situación administrativa que le corresponda, y no ejerce de funcionario público. Del mismo modo que si un funcionario público resulta elegido concejal electo tampoco ejercerá como funcionario durante su mandato, y no podrá informar sus propios expedientes.
El Coordinador General, o el Directivo de Área, sí podrán informar sobre temas de su competencia, sobre coordinación, mejoras, posibles líneas de actuación en el futuro…, pero no «incorporarse» en la tramitación de un expediente administrativo responsabilidad del órgano de gestión a cargo de funcionarios públicos, que es a quienes corresponde -en exclusiva- dicha función de informe propuesta.
Obligación de emitir informe por parte de funcionario público.
En nuestro caso, existía norma específica, artículo 68.4. Ley 2/2015 de empleo de Galicia:
«Las solicitudes de prolongación de la permanencia en la situación de servicio activo y de sus prórrogas se resolverán de forma motivada, previo informe del órgano competente en materia de personal de la Administración pública en la que el solicitante preste servicios.»
Pero la emisión de informe es la regla en la tramitación de los expedientes administrativos, y así en las entidades locales podemos señalar:
1.- Artículo 169.1.a del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local refiere:
- a) Pertenecerán a la Subescala Técnica de Administración General, los funcionarios que realicen tareas de gestión, estudio y propuesta de carácter administrativo de nivel superior.”
2.- Artículo 172.1. del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre –ROF-, que dispone:
“Art. 172.
1.- En los expedientes informará el Jefe de la Dependencia a la que corresponda tramitarlos, exponiendo los antecedentes y disposiciones legales o reglamentarias en que funde su criterio.”
Importancia de la emisión del informe.
Llegados a este punto es fácil entender la importancia del informe como garantía de acierto, puesto que un informe preceptivo no pierde su naturaleza jurídica, ni razón de ser, a los efectos de motivar un acto administrativo y favorecer su acierto, por la razón de que no sea vinculante.
En este sentido es muy esclarecedora la STS 18 enero de 2013, recurso 6332/2009, cuando en relación a los informes municipales refiere:
« CUARTO.- Menos fundamento aún tiene el descargo que opone el Ayuntamiento recurrido, en el sentido de que al no ser informes vinculantes, su eventual omisión carece de relevancia. De asumirse este argumento, únicamente habría que pedir en los procedimientos administrativos los informes expresamente caracterizados como vinculantes, pues, apurando el razonamiento, si al fin y al cabo el informe, por no ser vinculante, no tiene por qué ser seguido, no hay por qué pedirlo. Tal forma de razonar es, decimos, inaceptable, porque olvida que la funcionalidad de los informes preceptivos, por mucho que no se caractericen como vinculantes, es contribuir a garantizar la legalidad, acierto y oportunidad de la disposición en curso de aprobación, por lo que no cabe prescindir de ellos so pretexto de su carácter no vinculante, no sólo porque siendo como son preceptivos, de este dato deriva que su petición es obligatoria por principio, sino también porque esa preceptividad no es fruto de un exacerbamiento de las formalidades burocráticas sino garantía del buen hacer de la Administración y en definitiva del buen gobierno»
El ordenamiento jurídico procura unas resoluciones respetuosas con el principio de legalidad (artículo 103.1. CE), y para ello el informe propuesta -emitido por funcionario público- es una pieza fundamental.
Análisis de la Sentencia del TSJ de Galicia de 8 de abril de 2026 (Rec. 170/2025)
La STJ Galicia nº208, de 8 de abril de 2026, recurso apelación 170/2025, estima el recurso interpuesto sin aceptar los informes de los directivos públicos como válidos a los efectos de «sustituir» el informe del funcionario público Jefe de la Dependencia administrativa. En este sentido señala -negrilla es nuestra-:
«En relación con la primera cuestión debe recordarse que la sentencia apelada considera que son válidos los informes realizados por personal directivo, todos ellos funcionarios del Grupo A1…
Resulta claro del contenido del precepto que se acaba de transcribir, que el informe debe ser emitido, (se emitirá dice el precepto), lo que determina que es preceptivo.
Y también resulta claro que debe emitirlo el órgano competente en materia de personal de la administración pública. Por tanto, encontrándonos en el Ayuntamiento de ese órgano es la jefa del departamento de recursos humanos. Esa competencia se pone de manifiesto además en el hecho de que fue quien, de conformidad con la normativa, emitió el Informe en la anterior prórroga solicitada por el recurrente.
Asimismo, debe señalarse que el informe debe ser emitido en todo caso. Cuestión distinta es que el propio precepto establezca que, en caso de que no se cumpla el plazo de emisión, 10 días, el procedimiento proseguirá, pero eso, con independencia de las consecuencias que pudiese tener la no emisión en plazo del informe, no desvirtúa el hecho de que el informe sigue siendo preceptivo, pues el precepto refiere que se resolverá, previa emisión del informe.
Por tanto, el informe preceptivo que exige el precepto legal no consta porque no fue emitido. En este procedimiento constan únicamente el Informe del director de
Área de Planificación y Gestión Tecnológica de fecha 31 de julio de 2024, y el Informe propuesta, firmado por el Coordinador General y director del Área de Administración de fecha 1 de agosto de 2024. Estos últimos, aunque con competencia en todo el Ayuntamiento es una competencia relativa a coordinación general y a administración no a recursos humanos…
…se trata de una cuestión de defecto de procedimiento ya que no consta en el procedimiento, porque no fue emitido el Informe preceptivo exigido por el precepto legal, que dispone:
“…, se resolverán de forma motivada, previo informe del órgano competente en materia de personal de la Administración pública en la que el solicitante preste servicios…,”.
En definitiva, se ha prescindido del procedimiento legalmente establecido, al no constar el informe preceptivo requerido por el precepto legal.»
Y en segundo término resta valorar el alcance jurídico de este defecto, que en el caso que nos ocupa dispone:
«No puede compartirse esa pretensión subsidiaria, pues de conformidad con el artículo 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas dispone: “1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes: e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados”, supuesto que concurre en el presente caso, el relativo al procedimiento legalmente establecido.
Debe señalarse que el informe pudo ser emitido por quien habitualmente sustituya a la jefa del departamento de recursos humanos en el referido Ayuntamiento..
Al haberse apreciado la existencia del primer motivo de impugnación causante de nulidad, ya no procede analizar las razones de fondo expuestas por la parte recurrente.»
Es decir, el omitir el informe preceptivo del funcionario público, aunque se pretendiera sustituir mediante informes emitidos por el Coordinador General y el Directivo de Área, implica incurrir en una falta total y absoluta de procedimiento incurso en vicio de nulidad de pleno derecho ex. artículo 47.1.e. Ley 39/2015.
En definitiva,
| Figura | Base Legal | Función Principal | ¿Puede emitir informes preceptivos emitidos en el seno del procedimiento administrativo? |
|---|---|---|---|
| Funcionario de Carrera | Art. 9.2 TREBEP | Ejercicio de potestades públicas, entre las que se encuentran el informe propuesta en el procedimiento administrativo. | SÍ. (Reserva funcionarial). |
| Directivo Público
(Coordinador General/ Director de Área) |
Art. 13 TREBEP / 130 LBRL | Coordinación, impulso y planificación estratégica. | NO. Carece de competencia para la emisión de los referidos informes. |
Preguntas frecuentes sobre la competencia de informes
1. ¿Es nula una resolución basada en informes de Coordinador General y/o Directivo de Área en sustitución del informe preceptivo a emitir por funcionario público?
Sí. Conforme STSJ de Galicia (Sentencia nº 208/2026), prescindir del informe preceptivo de un funcionario de carrera implica nulidad de pleno derecho por vicio absoluto de procedimiento (Art. 47.1.e Ley 39/2015).
2. ¿Por qué esta actuación está incursa en motivo de nulidad de pleno derecho?
Está incurso en vicio de nulidad del artículo 47.1.e. Ley 39/2015: «e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados»
Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-.
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