Cese funcionario interino para ejecución de programas de carácter temporal e inaplicación del art. 15.3. ET. STJ Galicia 1/2/2017
Recientemente se ha publicado la Sentencia del TSJ Galicia de 1 de febrero de 2017, rec. apelación 337/2016, link , en la que se trata una problemática relativa al cese de funcionario interino para ejecución de programa temporal, resolviendo un recurso de apelación interpuesto por la Administración frente a un fallo de instancia en el que se estimaba parcialmente la demanda ordenando reponer a la recurrente en el puesto de trabajo que venía desarrollando. En el procedimiento de origen se había alegado -y aceptado- entre otros puntos la existencia de un exceso en el cometido funcional de la recurrente, que iba más allá del objeto inicial de su nombramiento, tratando en definitiva de una necesidad estructural y no coyuntural. Igualmente aprecia desviación de poder por cuanto puestos que debieran ser cubiertos por personal fijo se estaban provisionando mediante nombramientos de naturaleza temporal de forma fraudulenta. La sentencia del TSJ Galicia estima el recurso de apelación realizando unas interesantes consideraciones que pasamos a resumir, sin perjuicio de que obre copia íntegra del fallo en CENDOJ en el link arriba indicado.
Antecedentes
Con carácter previo a tratar los fundamentos del fallo es conveniente fijar los antecedentes de hecho más reseñables:
1.- La relación se inicia en el año 2008 mediante un contrato laboral temporal de duración determinada cuya duración se establecía desde el 3 de noviembre de 2008 hasta el 2 de agosto de 2009. Posteriormente y a partir del 7 de agosto de 2009 el vínculo jurídico se modifica al ser nombrada funcionaria interina para ejecución de programas de duración determinada al amparo del artículo 10.1.c del entonces vigente EBEP (Ley 7/2007). Este último nombramiento -que no fijaba plazo de duración- se mantiene de modo ininterrumpido hasta la fecha de su cese -con fecha de efectos 31 de diciembre de 2015-.
2.- El objeto del programa para el que fue nombrada la recurrente -arquitecto técnico subgrupo A2-, venía recogido en el expediente en informe que señalaba:
» la finalidad de la contratación de dos aparejadores/arquitectos técnicos o similar, es la de llevar a cabo un estudio de la seguridad de instalaciones y edificios públicos dentro del ámbito municipal, que, además de suponer un control de los riesgos, promueva y anime la implantación de planes de autoprotección (la realización de simulacros e impulso de la formación) dentro del marco normativo actual, que ha sido modificado recientemente y que está pendiente de desarrollo, en el cual recogen estas actividades en el campo de Protección Civil. Este estudio está encaminado a la vigilancia y seguridad de edificios públicos y privados. Es de vital importancia la sensibilización de la necesidad de una prevención eficaz en el ámbito laboral, de cara a evitar accidentes y la formación necesaria para actuar si estos ocurren «
3.- De la prueba practicada se deducía igualmente:
«…cuando fue contratada en el Ayuntamiento no existía técnico alguno que se ocupase de implantar los planes en materia de seguridad, por lo que, además de la elaboración e implantación de planes de autoprotección, se ocupaba de la elaboración de los plantes de seguridad para cada uno de los eventos que organiza el municipio, inspeccionaba la seguridad y también se ocupaba de la formación y prevención en materia de seguridad, reputando acreditado que la recurrente venía desarrollando las funciones de técnico de protección civil, como la revisión de instalaciones e inspección cuando se inauguró Marineda, Espacio Coruña, Parques Comarcales, también se ocupaba de la formación en materia de protección civil que se llevaba a cabo en dicha sección»
Valoración del cometido funcional efectivamente desarrollado y alcance respecto a la pretensión ejercitada.
En primer término el fallo de apelación avala la tipología de nombramiento -funcionario interino para ejecución de programas de duración temporal (art. 10.1.c. EBEP)- para el desarrollo del programa, valorando a estos efectos el informe transcrito en el antecedente 2º, y así la sentencia dispone:
«Tal implantación exterioriza la existencia de la necesidad coyuntural, impuesta por las modificaciones que se desprenden de las exigencias contenidas en el Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo, por el que se aprueba la Norma Básica de Autoprotección de los centros, establecimientos y dependencias dedicados a actividades que puedan dar origen a situaciones de emergencia, derivado, a su vez, de los artículos 5 y 6 de la Ley 2/1985 de 21 de enero, sobre Protección Civil.
Con ello queda patente la necesidad coyuntural que trataba de afrontarse, la cual se reafirma todavía más en el epígrafe 4 de aquel documento de enero de 2008, dedicado a «Duración del contrato», en el que se hace constar que «sería interesante que se prolongase a lo largo de 9 meses, debido al número de edificios a supervisar y la minuciosidad que requiere el proyecto».
Ahonda en el carácter temporal del proyecto el informe de 22 de junio de 2012 del director del área de seguridad y movilidad (folios 58 y 59 del expediente), en el que se resalta que el término «elaboración», por sí mismo, ya indica un primer concepto de temporalidad, ya que corresponde a una serie de trabajos que tienen fecha de finalización y no son de tipo permanente, como la recopilación de datos, la realización de inventarios, preparar planimetría, realizar análisis y valorar los riesgos de un edificio o instalación, el término implantación comprende la formación y capacitación del personal, el establecimiento de mecanismos de información al público y la provisión de medios y recursos del Plan de Autoprotección.
Aquella finalidad y la duración del proyecto justifican que se haya recurrido a la selección de un funcionario interino, y, dentro de las alternativas que ofrecía el artículo 10.1 de la Ley 7/2007 (que es la que estaba vigente en 2009), que se haya optado por la del apartado c) de ejecución de programas de carácter temporal.»
Posteriormente al entrar a conocer de esos posibles «excesos» en sus cometidos, que irían más allá del objeto inicial del programa que dio lugar al nombramiento de interinidad, señala:
«Sin embargo, si bien en la prueba testifical practicada en la vista se hace constar por la testigo quo la recurrente no sólo realizaba las funciones propias del plan temporal, tampoco puede estimarse acreditado que la recurrente realizase íntegramente funciones que excedían del plan temporal, porque la juzgadora «a quo» se refiere a que la actora se ocupaba de la elaboración de los planes de seguridad para cada uno de los eventos que organizaba el municipio, inspeccionaba la seguridad y se ocupaba de la formación y prevención en materia de seguridad.
En efecto, en la descripción de los objetivos que se incluye en el documento de 18 de enero de 2008 se incluye la necesidad de llevar a cabo un estudio de la seguridad de instalaciones y edificios públicos dentro del ámbito municipal, estando encaminado el estudio a la vigilancia y seguridad de edificios públicos y urbanos, extendiéndose asimismo a la sensibilización de la necesidad de una prevención eficaz en el ámbito laboral de cara a evitar accidentes, y la formación necesaria para actuar si estos ocurren, por lo que no puede afirmarse que aquellas tareas de seguridad, prevención y formación en materia de seguridad, sean ajenas a los cometidos que había de desarrollar.»
Dos son los razonamientos que ofrece la Sala para justificar la estimación del recurso de apelación de la Administración sobre este particular:
Por un lado se entiende que aquellas funciones que se acreditó como realizadas no implicaban un exceso respecto al cometido funcional originario, entendiendo que no eran ajenas a dicho ámbito.
En segundo lugar hay un elemento relevante al utilizar el término «íntegramente», y en este sentido parece haber similitudes con la jurisprudencia que trata el abono de retribuciones por funciones de superior categoría, en el sentido de que no es hábil para tal reclamación la asunción parcial o limitada de algunas funciones del puesto cuyas retribuciones se reclaman, sino que se ha de tratarse de un cometido funcional pleno, cierto y continuado. De este modo no sería suficiente el justificar la realización puntual de algunas funciones que excedieran del cometido concreto del plan temporal.
Introducción de un límite temporal a contratos de esta tipología llevada a efecto por Ley 15/2014 (3+1)
Otro punto interesante, sobre el que existe cierto debate, aunque el fallo no precisa entrar en él por lo que luego veremos, es el límite temporal introducido por la Ley 15/2014, y que de modo sobrevenido para éste y otros muchos supuestos fija un lapso temporal máximo de tres años con posibilidad de prórroga por otros doce meses. La sentencia señala:
«Hay que tener presente que cuando en 2009 se procedió al nombramiento de la actora como funcionaria interina en el artículo 10.1.c de la Ley 7/2007 no se fijaba un plazo máximo de duración de dicho nombramiento, por lo que, aunque la necesidad que tratase de cubrir se prolongase, ningún problema existía para las sucesivas prórrogas del nombramiento de la recurrente, pero reformas normativas posteriores sí lo impusieron, por lo que ello imposibilitó continuar prolongando las prórrogas del nombramiento originario. En efecto, la Ley 15/2014, de 17 de septiembre, de racionalización del sector público, introdujo una modificación en el artículo 10.1.c de la Ley 7/2007 , añadiendo que » no podrán tener una duración superior a tres años, ampliable hasta doce meses más por las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto «.
De similar tenor -en cuanto a la fijación del plazo máximo- al artículo 22.3.c de la ley 2/2015 de empleo de Galicia.
La cuestión por tanto es que nos encontramos con un nombramiento que en el momento de su perfección no estaba sujeto a un plazo máximo de duración (3+1), pero durante su vigencia y de modo «sobrevenido» tiene lugar una modificación legal que establece un límite de duración máximo de tres años, ampliable hasta otros doce meses. La cuestión que podría plantearse, y sobre la que existe cierto debate es si dicha limitación es aplicable a los nombramientos iniciados con anterioridad a la reforma legal, o en su caso dicho plazo se computará «ex novo» desde la modificación legal, es decir el plazo de 3 + 1, no contaría desde el año 2009, sino a partir del 18 de septiembre de 2014.
Lo cierto es que el fallo no precisa profundizar en la cuestión ya que la Administración alegaba con carácter principal la finalización del programa del que traía causa el nombramiento litigioso, y no el vencimiento del plazo originario o prórroga. La sentencia sobre este particular dispone:
«Ello obligó a fijar un plazo máximo de duración al programa temporal y, correlativamente, a cesar a la demandante como funcionaria interina una vez que aquel proyecto se dio por finalizado.
Por tanto, está justificado tanto el empleo originario, en 2009, de la fórmula del nombramiento de funcionaria interina para ejecución de programa temporal, como de las sucesivas prórrogas, mientras la legislación no fijaba plazo máximo de duración de la interinidad, pero también encuentra justificación lógica el cese posterior, una vez que la normativa establecía ese tope, máxime si se tiene presente que en la misma resolución de 3 de diciembre de 2015, al tiempo que el cese de la actora, se acordó asimismo la finalización de aquel proyecto temporal.»
Inaplicación del artículo 15.3. ET. al presente supuesto.
Otra importante cuestión tratada versa sobre la aplicación del artículo 15.3. ET o en su caso jurisprudencia dictada al amparo de dicho precepto al funcionario interino, y sobre este punto se determina:
«Tanto el artículo 15.3 del Estatuto de los Trabajadores como la jurisprudencia que lo interpreta están previstos para los supuestos de encadenamiento de contratos laborales temporales celebrados en fraude de ley, porque pretenden cubrir necesidades permanentes.
Sin embargo, ya hemos visto en el anterior fundamento jurídico que en el caso presente está justificado que el nombramiento de la recurrente como funcionaria interina y las prórrogas, tenían como finalidad el desarrollo de un plan temporal, una vez finalizado el cual tuvo lugar el cese, por lo que no existe base para apreciar fraude alguno, además de que, a salvo en aquel primer contrato que tuvo su vigencia hasta agosto de 2009, la demandante no estuvo vinculada laboralmente al Ayuntamiento de A Coruña.
Por tanto, resulta patente la inaplicabilidad de la jurisprudencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo a este caso.
La Sala es consciente de que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha dictado el 14 de septiembre de 2016 una sentencia en la que prácticamente aplica lo que era jurisprudencia social (protección frente al fraude en la contratación con el encadenamiento sucesivo de contratos o nombramientos interinos) al caso de un arquitecto, primero contratado laboralmente y después nombrado funcionario interino durante más de quince años por un Ayuntamiento (caso Juan Carlos Castrejana López frente al Ayuntamiento de Vitoria), pero la doctrina que en ella se proclama no resulta aplicable, porque en este caso no se aprecian los abusos en la contratación que trata de afrontar dicha sentencia comunitaria. En esta se declara que corresponde al juez nacional comprobar si se ha producido dicho abuso, de modo que cuando no se aprecia el mismo, como en el caso de autos, no resulta necesario recurrir a medida alguna para sancionarlo.»
En todo caso es importante destacar que la casuística en este campo es muy variada, con lo que no es posible determinar con carácter general los efectos que pueden derivarse de cada supuesto concreto, y en este sentido el propio fallo en su fundamento de derecho quinto advierte que en función de las circunstancias de cada caso pueden darse soluciones jurídicas diversas.
Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-
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