Negociación en el ámbito de la función pública, aportación documental precisa y principio de buena fe.
La negociación colectiva se configura como uno de los derechos propios del personal funcionario en lo que se refiera a la fijación de sus condiciones de trabajo -artículo 31 el Real Decreto Legislativo 5/2015 (TREBEP)-. Con dicho objeto se regulan las Mesas de Negociación cuya actuación estará presidida por los principios de buena fe y transparencia, alcanzando dichos principios a todos los partícipes en la misma -inclusive Administración-, y caso de no cumplir con dichos postulados pudiera descarrilar lo finalmente aprobado.
En esta entrada vamos a comentar una reciente Sentencia del TSJ de Castilla Léon con sede en Valladolid, de 10 de diciembre de 2019, en la que uno de los puntos a resolver es el alcance de este derecho a la negociación cuando la aportación documental ha sido insuficiente, al haber negado la Administración a sus interlocutores unos antecedentes que consideraban básicos para la negociación, y que requirieron en reiteradas ocasiones.
Antecedentes.
1.- La Administración autonómica aprueba un catálogo de puestos tipo de personal funcionario al servicio de la Administración General de la Comunidad de Castilla y León y de sus organismos autónomos, publicado en el BOCyL de 8 de marzo de 2019.
2. Con carácter previo la Junta de Castilla y León había aprobado otros acuerdos por los que se modificaban las relaciones de puestos de trabajo de personal funcionario de las distintas Consejerías y organismos autónomos de la Administración de esta Comunidad. Dicha actuación fue objeto de varios recursos contencioso-administrativos en los que recayeron sentencias estimatorias declarando nulo de pleno la actuación impugnada.
La primera de las sentencias, de 20 de diciembre de 2018, dictada en el P.O: nº 812/2017, declaró nulo el Acuerdo por dos motivos: El primero, porque las decisiones que llevaron a la creación de los distintos puestos tipo debieron justificarse documentalmente mediante estudios preparatorios e informes, y, el segundo, porque el procedimiento a seguir para la aprobación del catálogo debió ser el de una disposición de carácter general.
En el expediente administrativo del caso que tratamos como aspectos más reseñables se constataba:
A.- El 15 de enero de 2019, pocos días después del dictado de la sentencia de 20 de diciembre de 2018 -que declaró nulo el anterior acuerdo-, se celebró reunión extraordinaria de la Mesa General de Negociación de Empleados públicos para negociar de nuevo el Catálogo de Puestos Tipo del personal funcionario al servicio de la Administración General de la Comunidad de Castilla y León y sus Organismos Autónomos.
Los documentos entregados a los sindicatos fueron los siguientes:
– El 9.1 que contiene únicamente una serie de relaciones de los 17.400 puestos existentes y puestos tipo propuestos
– El 9.2 que contiene una tabla con la relación de todos los puestos existentes clasificados.
– El 9.3 que contiene los criterios para la elaboración del catálogo de puestos tipo.
– El 9.4 referido al cuadro de puestos tipo a fecha 15 de enero de 2019.
No fue facilitado entonces el documento nº1, referido al “Estudio para la elaboración del Catálogo de Puestos Tipo”, constando en las actas la reclamación por parte de dos de los sindicatos partícipes en la reunión de los informes económicos y técnicos a los que aludían las sentencias que anularon el anterior catálogo. En contestación a dicha reclamación la Presidencia anuncia que haría entrega en formato electrónico de toda la documentación relativa al estudio previo que había servido de soporte para la elaboración tanto de los criterios como del listado de puestos tipo entregado.
Esta afirmación entra en contradicción con lo referido días después por la Viceconsejera de Función Pública y Gobierno Abierto en su oficio remitido el 17 de enero de 2019 a las Consejerías para que formulen alegaciones, en el que señala: “A tal fin, en reunión celebrada el día 15 de enero se entregó en Mesa general de Empleados Públicos la documentación adjunta, que constituye el punto de partida del estudio iniciado en esta materia sobre los 17.400 puestos de trabajo existentes a la aprobación del citado Acuerdo 42/2017”. Es decir, se parte de la premisa de que se había entregado el mismo día 15 de enero de 2019 toda la documental precisa cuando en realidad no se había producido.
El 30 de enero de 2019 se celebró otra reunión extraordinaria de la Mesa General de Negociación en la que se facilitó a los sindicatos un nuevo cuadro de puestos tipo y una tabla con la relación de todos los puestos. Pero entre los documentos entregados no están los estudios técnicos que sirven de base a la relación de puestos tipo propuestos. Nuevamente se reclama su aportación y la justificación de todos los cambios operados, a lo que la Presidencia afirma que se incorporarían.
El 1 de febrero de 2019 se celebró otra reunión extraordinaria de la Mesa General de Negociación de Empleados públicos en la que se facilitó a los sindicatos el Proyecto de Decreto.
El 6 de febrero de 2019 se celebró la siguiente reunión extraordinaria de la Mesa General en la que se entregó a los sindicatos un nuevo cuadro de puestos tipo, un nuevo cuadro de puestos excluidos y nuevo Proyecto de Decreto, sin obrar los informes técnicos que motivan cada uno de los puestos tipos, siendo reclamados nuevamente. En este momento la Presidenta responde que “como consecuencia de las distintas modificaciones que se están realizando en base a las alegaciones de las distintas representaciones sindicales, los informes se facilitarán al finalizar el proceso”.
Llama a la atención en este punto el cambio de postura que se infiere de dicha declaración, ya que contradice la postura inicial de transparencia y aportación de la documental precisa para la negociación conforme principios de buena fe, y en segundo término por el momento a que se refiere, siendo complejo negociar -aportando un contenido material y útil a la negociación- cuando la misma ha finalizado.
El 19 de febrero de 2019 se celebró nueva reunión extraordinaria de la Mesa General de Negociación de Empleados en la que se facilitó a los sindicatos un nuevo cuadro de puestos tipo , y nuevo Proyecto de Decreto. Se reclaman nuevamente los informes justificativos para poder negociar en debida forma.
El 5 de marzo de 2019 se celebra la última reunión extraordinaria de la Mesa General de Negociación de Empleados públicos, en la que se facilita a los sindicatos un nuevo cuadro de puestos tipo, un nuevo cuadro de puestos excluidos y nuevo Proyecto de Decreto. Nuevamente se formula queja por la falta de aportación de los informes que justifican los puestos tipo. La Presidenta contesta que “En relación a la petición de informes señala que a todas las organizaciones sindicales se les envió el 15 de enero de 2019 toda la documentación que se iba a utilizar, lógicamente y en base a las distintas alegaciones que se han ido aceptando los datos han sufrido continuas modificaciones, razón por la cual será necesario esperar a que se terminen las negociaciones y el catálogo de puestos este cerrado para poder concluir los informes que solicitan todos los sindicatos siendo entonces cuando podrán disponer de ellos al igual que el resto del contenido del expediente…”
Pero lo cierto es que los sindicatos no reclamaban la actualización de los informes que dieron lugar a la propuesta originaria sino justamente esos informes iniciales. Debiendo recordar el artículo 34.7. del TREBEP -en relación a las Mesas de Negociación- que dispone:
«7. Ambas partes estarán obligadas a negociar bajo el principio de la buena fe y proporcionarse mutuamente la información que precisen relativa a la negociación»
No parece caprichosa la petición de los informes que son -o debieran ser- el sustento del catálogo de puestos tipo que propone la Administración, siendo mucho más sencillo negociar sabiendo cuáles son los criterios manejados por la Administración para alcanzar dichas conclusiones, y en base a ello poder argumentar otras posibles soluciones en un proceso de negociación con contenido material cierto y no meramente aparente, ya que aquí se impone más la calidad que la cantidad, en el sentido de que poco aportan muchas reuniones vacías de contenido en comparación a unas pocas en las que se pueda alegar sobre todo lo que sea preciso, máxime cuando una de las partes ha reclamado una y otra vez dicha información.
El 7 de marzo de 2019 se aprueba el Decreto recurrido.
STJ Castilla León, sede Valladolid de 10 de diciembre de 2019:
«Esta ausencia de aportación documental es uno de los motivos de fondo -hay otros añadidos- sobre los que entra a conocer el fallo del TSJ, y en relación a la ausencia de una negociación en debida forma -que se conecta con la falta de motivación del Decreto- resuelve -negrilla es nuestro-:
«Del relato cronológico efectuado de los antecedentes del Decreto impugnado, de la lectura de las Actas de las 6 Mesas de Negociación General celebradas y del oficio de la Viceconsejera de la Función Pública que se han reseñado antes cabe concluir que el “Estudio para la elaboración del catálogo de puestos tipo”, que como documento 1 obra en el expediente no fue previo, sino que se elaboró con posterioridad, o, en todo caso, que no se proporcionó a los sindicatos que participaron en las Mesas, incluido el codemandado, que también se quejaba reiteradamente junto con los demás de la falta de aportación de esos informes exigidos por las sentencias que habían anulado el Acuerdo 42/2017, necesarios para comprender la ordenación decidida y poder negociar con conocimiento de causa.
En el art. 34.7 del TREBEP se dispone que las partes que intervienen en la negociación colectiva están obligadas a negociar bajo el principio de buena fe y proporcionarse mutuamente la información que precisan relativa a la negociación.
Que entre la documentación que deba proporcionarse se incluyan la memoria e informes que conforman el expediente de elaboración del texto normativo de que se trata parece más que justificado desde los principios mencionados de buena fe y deber de proporcionar la información precisa para la negociación, desde el art. 76.2 de la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad de Castilla y León, que se remite a la normativa reguladora del procedimiento administrativo común, por lo que a lo que aquí interesa resulta de aplicación el art. 133 de la Ley 39/2015 en los términos establecidos por la STC 55/2018, de 24 de mayo, y del art. 7.d) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
Por tanto, aunque formalmente ha habido negociación colectiva, no se ha respetado la exigencia de proporcionar la información precisa para llevarla a cabo de forma efectiva, sin entrar a mayores consideraciones sobre la premura y falta de tiempo suficiente entre las sucesivas sesiones de la Mesa General de Negociación para el análisis sosegado de materia tan amplia, compleja e importante para la función pública de Castilla y León.
La jurisprudencia ha señalado que la omisión de la negociación cuando, conforme al artículo 37 del Estatuto Básico del Empleado Público o de las disposiciones que lo precedieron, es obligatoria supone un vicio de nulidad (sentencias dictadas en los recursos de casación 2590/2009, 3105/2012, 926/2012 y 514/2013).
Y en la sentencia del T.S. de 23 de abril de 2014, rec. casación 1252/2013, se dice: “…para que exista una válida negociación resulta inexcusable que haya tenido lugar una efectiva confrontación de las proposiciones contrapuestas, sobre la materia que haya de ser objeto de negociación, que cada uno de los interlocutores quiera libremente hacer valer en defensa de sus intereses; y esto, a su vez, exige que dichos interlocutores hayan recibido, en las condiciones debidas, los elementos de información que les resultan indispensables para formular sus proposiciones.
En cuanto a la falta de motivación generalizada cabe añadir a lo hasta ahora ya dicho, que no se pueden confundir el listado de puestos de trabajo existentes y las tablas con diferentes clasificaciones del mismo con el estudio previo pormenorizado de los puestos de trabajo a que se alude en el Preámbulo del Decreto y que aquella (la motivación) falta, entre otros aspectos además, en relación con el complemento específico al prescindir de la obligación de acreditar la concurrencia de las circunstancias del art. 76.3.b) de la Ley 7/2005, utilizando como criterio para determinar este complemento el complemento mayoritario en los puestos de trabajo agrupados, según se señala en el art. 2.3 del Decreto recurrido.»
Aunque obviamente cada proceso de negociación es distinto -con sus concretas peculiaridades- el fallo comentado pone de relieve que no es válido en derecho una mera apariencia formal de cumplimiento a través de la celebración de múltiples Mesas de Negociación, debiendo tener un contenido útil para lo que es esencial que las partes dispongan de toda la documental e información precisa como exige el TREBEP, sin olvidar que su ausencia pueda conllevar la falta de motivación de lo aprobado, y la Administración velar por el efectivo cumplimiento de la aportación documental que sea precisa a los representantes de los empleados públicos.
Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-
