Principio de indemnidad en el ejercicio del cargo por funcionario público. STS 7 julio 2021

El principio de indemnidad en el ejercicio del cargo y la restitución «ad integrum».

El funcionario público, en el desarrollo de las funciones que son propias de su cargo, puede sufrir daños que no tenga el deber jurídico de soportar. Posteriormente puede reclamar dicha restitución a la Administración empleadora, por ejemplo en supuestos en que el responsable es declarado insolvente o no se identifique, y es común que Administración rechace asumir dicho abono por la relación de sujeción especial que es propia del funcionario de carrera y otros motivos añadidos, controversia que viene a tratar la STS de 7 de julio de 2021, que a su vez se fundamenta en otros recientes fallos del Alto Tribunal.

Antecedentes.

En el supuesto enjuiciado nos encontramos como antecedentes más reseñables los siguientes  :

1.- Un agente de policía, en el desempeño ordinario de sus labores, sufre lesiones a raíz de una intervención policial.

2.- Se sustancia un proceso penal en el que se condena al autor de las lesiones a abonar al lesionado -policía nacional- la cantidad de 960 euros en concepto de responsabilidad civil.

3.- El condenado es declarado insolvente, y el funcionario dirige entonces reclamación por dicho importe frente a la Administración del Estado -en base al principio de indemnidad-, que es desestimada por resolución del Director General de la Policía.

4.- El funcionario interpone recurso contencioso administrativo frente a dicha resolución desestimatoria, el cual es estimado por el tribunal contencioso administrativo de instancia que dispone:

«SEGUNDO.- La presente cuestión ya ha sido resuelta por esta Sala en diversas ocasiones, señalando entre ellas la Sentencia nº 66/2019 de 26 de febrero, Rec. 383/2018, cuyos Fundamentos de Derecho Tercero y Cuarto disponen: «Ahora bien, como ya hemos mantenido en otras ocasiones, a nuestro juicio la cuestión debe ser resuelta atendiendo al principio de indemnidad que rige para los funcionarios públicos cuando actúan en el ejercicio de sus cargos, y a la consiguiente reparación o restitución «ad integrum» que se deriva de dicho principio.

A este respecto cabe destacar como el Consejo de Estado tiene sentada una doctrina consolidada que podemos resumir, con el dictamen 59/2011 diciendo que «La circunstancia de que los daños cuya reparación reclama se hayan producido en el seno mismo de la relación que le une con la Administración, no significa que puedan desconocerse las exigencias propias del principio de indemnidad, engarzado en última instancia con el artículo 106 de la Constitución, de manera que la mera ausencia de una regulación específica de la reparación debida por la Administración a quienes están vinculados a ella por una relación especial no puede llevar, con mayor o menor automatismo, a rechazar la pretensión deducida».

Pero igualmente debemos considerar que el Consejo de Estado ha considerado como fundamento del principio de indemnidad (v.gr., dictamen número 195/93) el art. 23.4 de la Ley 30/84, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública , con arreglo al cual «los funcionarios percibirán las indemnizaciones correspondientes por razón del servicio». Precepto que sin duda contiene un principio directamente aplicable sin necesidad de intermediación reglamentaria, que prescribe que el desempeño de sus funciones no puede derivar para el empleado público ningún perjuicio patrimonial, y que hoy se recoge en el artículo 28 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público. Y no existe, a nuestro juicio, obstáculo alguno para entender que dentro del concepto de indemnización que mencionan ambos preceptos se encuentran las cantidades reclamadas en este recurso.»

Criterio que entiende se ve reforzado por la aplicación de los artículos 78 y 79 de la LO 9/2015, que son una muestra más del principio de indemnidad que rige en el ámbito normativo de aplicación al cuerpo de la policía nacional, siendo procedente la indemnización aunque no exista una regulación reglamentaria de desarrollo. Igualmente desestima que esta percepción pueda implicar un enriquecimiento injusto por su especialidad, sin que sea homologable a la percepción de retribuciones. Todo ello sin perjuicio de que la Administración se convierta en acreedora de dicho importe respecto al condenado y su derecho a repetir frente al mismo caso de que venga a mejor fortuna.

Recurso de casación. 

 

Por Auto del Tribunal Supremo de fecha 24 de septiembre de 2020, se admite a trámite el recurso de casación y se fija como interés casacional objetivo la determinación de los siguientes puntos:

«1ª. Si la Administración debe responder en vía administrativa de los daños y perjuicios reconocidos en vía penal a favor de miembros de la Policía Nacional cuando el criminalmente responsable es declarado insolvente.

2ª. En el caso de que la respuesta a la anterior cuestión fuese afirmativa, determinar si la cantidad que como daños y perjuicios se fijó en la vía penal como indemnización al funcionario de Policía ha de ser reconocida automáticamente también como resarcimiento en la vía administrativa o contencioso- administrativa como ha efectuado la sentencia de instancia.

3ª. En el caso de que la respuesta a la anterior fuese negativa, determinación de qué tipos de daños sufridos por los miembros de la Policía Nacional en acto de servicio pueden reputarse antijurídicos a efectos de su resarcimiento por la Administración y cuáles, por el contrario, han de ser soportados por los miembros de la Policía Nacional por razón de su profesión.»

La Abogacía del Estado defendía en favor de su tesis dos alegatos de modo subsidiario:

A.- La Administración no es responsable del abono de la responsabilidad civil -RC- a favor de miembros de la Policía Nacional impuesta en sede penal a condenados declarados insolventes, por dos motivos principalmente:

1.- No haber sido parte en el proceso penal del cual dimana la declaración de responsabilidad que se hace valer.

2.- No ser homologables los criterios de valoración y reparación de daños que se maneja en dicha jurisdicción penal y la recogida en la Ley 39/2015.

B.- En segundo término y para el caso de entender que sí procede el pago de la RC por parte de la Administración no debe operar un automatismo en su abono ya que la indemnización únicamente alcanzará las coberturas que se recojan expresamente en el mutualismo administrativo, clases pasivas o régimen general de la Seguridad Social, y resto de normativa de aplicación. Esto implica que el importe a satisfacer pueda ser inferior al fijado en la sentencia firme del orden penal, quedando excluidos aquellos daños que no puedan considerarse propiamente como materiales o corporales, y que hayan de ser soportados por los miembros de la policía por razón de su profesión.

Para ello sería preciso tramitar un expediente administrativo que determinara en cada caso el alcance concreto de la indemnización a satisfacer, sin poder trasladar de modo inmediato las previsiones contenidas en la sentencia penal.

 

STS 7 julio 2021.

La STS con cita de otros recientes fallos, reconoce que:

«…es un principio centenario de nuestro ordenamiento jurídico la indemnidad de los agentes de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad por los perjuicios que sufran en el desempeño de su función como consecuencia de actuaciones ilícitas de aquéllos sobre quienes la ejercen sin que medie culpa o negligencia por su parte.»

En virtud de ese principio y atendiendo dicha actuación a un interés público, caso de sufrir un daño o perjuicio en el que no medie dolo o negligencia por parte del funcionario actuante, tendrá derecho a ser indemnizado por la Administración cuando el causante no es localizado o resulta insolvente, siendo este principio manifestación del artículo 1729 del Código Civil.

Y añade:

«También precisábamos que, concurriendo las circunstancias producidas en los casos examinados, las disposiciones que regulan la relación estatutaria de los empleados públicos han determinado tradicionalmente, y previsto en forma expresa, que los daños y perjuicios que los agentes de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad sufran en el ejercicio de la función pública, sin mediar ningún tipo de dolo o negligencia, «deben ser resarcidos por la propia Administración en virtud del principio de resarcimiento o de indemnidad, que resulta ajeno a la responsabilidad patrimonial». Y que «las normas que han previsto en forma expresa este principio se han producido, como es lógico, en relación con los agentes públicos de cualquier clase que ejercen en forma legítima la fuerza coactiva del Estado de Derecho». Y considerábamos claro que, «en caso de ausencia de una regulación legal expresa debe entrar en vigor la aplicabilidad supletoria de las normas que lo admiten en otros casos en los que existe identidad de razón».

Criterio que viene amparado igualmente en la reciente STS de 18 de enero de 2021, o STS 24 de junio de 2021.

Se estima innecesario, en atención a las circunstancias del supuesto enjuiciado, aperturar un expediente administrativo ad hoc para la determinación de la procedencia y alcance de la indemnización siendo suficiente la fijada en la sentencia firme del orden jurisdiccional penal.

En relación a la ausencia de personamiento previo -en el procedimiento penal- por parte de la Administración tampoco es un elemento determinante para negar el abono de la RC, toda vez:

«…que la Administración del Estado no fuera parte en el proceso penal en el que se dictó no es razón que le permita desvincularse del resarcimiento del que estamos tratando -que no se agota en la percepción de las retribuciones durante la baja, ni en la asistencia médica-, pues se enmarca en la relación de servicio que le une con los miembros del Cuerpo de Policía. De ella deriva que, en caso de insolvencia del condenado, deba asegurárselo al agente a fin de restituirle en la posición en que se encontraba antes de ser lesionado y de padecer las consecuencias morales de la lesión sufrida en el ejercicio de su cometido público.»

Y por último añade:

«…el complemento específico por riesgo que contempla el Real Decreto 950/2005, de 29 de julio, no cumple ese fin de indemnidad ni tampoco, en las circunstancias del caso, la Administración acredita que la indemnización fijada por el orden jurisdiccional penal no sea la correcta. Y de devenir solvente el condenado está en manos de la Administración efectuar la correspondiente reclamación.»

En base a las anteriores consideraciones, así como las STS de 8 de julio de 2020, 15 julio 2020, 28 septiembre de 2020, 18 enero o 24 de junio de 2021 se fija como doctrina jurisprudencial:

«Así, en las circunstancias del caso, las lesiones y perjuicios sufridos por los agentes de policía como consecuencia de acciones ilícitas de las personas sobre las que ejercen, sin dolo o negligencia por su parte, las funciones que son propias de su cargo deben ser resarcidos por la Administración, mediante el principio del resarcimiento o de indemnidad, principio general que rige para los empleados públicos. Y, en las circunstancias del caso, la cantidad reconocida con carácter firme en vía penal como resarcimiento es la que debe ser satisfecha como indemnidad.»

Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-.

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