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Sobre la procedencia del reembolso de gastos por defensa jurídica y la petición / concesión de autorización previa.
A lo largo de su carrera profesional el funcionario público puede tener que enfrentar un procedimiento penal. Llegados a este punto, es posible que la Administración asuma dicha defensa con medios propios o externos, o en su caso sea el propio funcionario quien elija esos profesionales, bien porque la Administración no se haga cargo de la defensa, o no sea del interés del funcionario dicha opción. Si al finalizar las actuaciones queda acreditada la inexistencia de cualquier ilícito en el actuar del empleado público puede surgir la disputa acerca de quién debe asumir los costes de dicha defensa.
Antecedentes.
Un funcionario público, habilitado de carácter nacional, enfrenta varias denuncias por presuntas irregularidades en su cometido funcionarial, más en concreto en relación a sus labores de fiscalización respecto a algunas actuaciones referidas al alcalde saliente.
Con ocasión de una de ellas debe comparecer en calidad de investigada y la entidad local se persona como acusación. Tras la práctica de las diligencias oportunas se acuerda el sobreseimiento y archivo de las actuaciones por el Juzgado de instrucción, frente al que se interpone recurso de apelación por la entidad local, que es íntegramente desestimado por la Audiencia Provincial, con lo que se confirma el sobreseimiento así como la inexistencia de cualquier indicio de ilícito en el actuar del habilitado.
Con posterioridad a la firmeza de la referida resolución el funcionario dirige escrito a la entidad local solicitando el reembolso de las cantidades sufragadas en el ejercicio de su derecho de defensa. Dicha petición se acompañaba de minuta detallada de ambos profesionales -letrado y procurador-, así como justificante de su abono.
Finalmente la entidad local acuerda desestimar la petición de reembolso al no constar petición previa de autorización del referido gasto por parte del funcionario.
Acuerdo desestimatorio que es objeto de recurso contencioso administrativo.
Fundamentos de derecho esgrimidos en el proceso judicial.
El único motivo por el que se rechazaba el reembolso venía dado por la ausencia de petición, y consecuente autorización, para la contratación de los referidos profesionales privados y los gastos que dimanaran de sus servicios.
Nada se discutía sobre el cumplimiento de los requisitos que maneja la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de febrero de 2002, que es la referencia en la materia, en el sentido de que las actuaciones sobre las que versaba la denuncia tenían relación directa con las funciones propias del habilitado y la inexistencia de cualquier ilícito en su actuar.
Respecto a la ausencia de petición previa, que nadie negaba, entendíamos que no era precisa, principalmente por los siguientes motivos:
1.- STS de 4 de febrero de 2002.
La STS de 4 de febrero de 2002 nada refería sobre el particular, sin que una cuestión meramente formal pudiera vaciar de contenido el derecho contenido en el artículo 14.f. TREBEP que dispone:
«Artículo 14. Derechos individuales:
Los empleados públicos tienen los siguientes derechos de carácter individual en correspondencia con la naturaleza jurídica de su relación de servicio:
f) A la defensa jurídica y protección de la Administración Pública en los procedimientos que se sigan ante cualquier orden jurisdiccional como consecuencia del ejercicio legítimo de sus funciones o cargos públicos.»
2.- Inexistencia de desarrollo normativo específico por parte del ente local sobre dicha materia.
Para el caso de que la Administración quiera “reglar” dicho procedimiento de reintegro de gastos de defensa jurídica, introduciendo dicho requisito y su forma, habría de aprobar el oportuno reglamento, ordenanza o similar, sin que existiera tal desarrollo.
3.- Falta de diligencia o interés en dicha defensa por parte de la Administración.
Procedía igualmente ponderar el actuar previo de la Administración y su diligencia/disposición a garantizar el derecho de defensa del funcionario, tal como señala la STJ Madrid de 30 de noviembre de 2001 que dispone:
“…El hecho de que no haya constancia expresa no puede ser bastante para excluir la obligación de retribuir los servicios profesionales prestados a favor de los miembros del Cuerpo Nacional de Policía, a cuya defensa está obligada la Administración”
…En todo caso, ninguna actuación se ha acreditado por la Administración, encaminada a facilitar a los interesados la asistencia letrada gratuita a que tenían derecho, a lo largo de los varios años que duró el procedimiento.»
O STJ Madrid 27 de marzo de 2008 que igualmente avala el reintegro de los gastos de una defensa que se despliega antes de su aprobación por parte de la Administración y la avala so pena de producirle indefensión al funcionario, sin perjuicio de que finalizado el procedimiento penal se confirme si se cumplen todos los requisitos para el reembolso.
4.- Conflicto de intereses y derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.CE).
Tal como señalaba la STJ Madrid de 27 de marzo de 2008, no cabe en ningún caso permitir que se genere indefensión al funcionario en sede penal, y en nuestro caso se daba una circunstancia añadida que reforzaba la inexigibilidad de la autorización desde el momento en que es la propia Administración la que sostiene una acusación injusta contra el funcionario.
Es obvio que no puede admitirse que sea la Administración –quién busca su condena- la que asuma dicha defensa o designe letrado al efecto porque existe un palmario conflicto de intereses, entrando en juego el derecho de defensa del empleado público (art. 24. CE), que es prioritario a cualquier otro requisito o presupuesto meramente formal. No es que exista en este caso un «choque de trenes» entre dos derechos fundamentales, porque el único derecho fundamental en liza es el de defensa.
5.- Conculcación derecho a la permanencia en el puesto (art. 23.2. CE).
Ya por último entendíamos que la negativa al reembolso podría implicar un menoscabo del derecho a la permanencia en el puesto -art. 23.2.CE-, así como a la objetividad e imparcialidad que se predica como pilar básico de la Función Pública.
En este sentido bastaría con que una entidad local dirigiera distintas denuncias / acusaciones frente a un funcionario público con independencia que todas ellas fueran archivadas, para que llegara un momento en que no pudiera soportar por su propia cuenta todos los gastos de defensa, obligándole a desistir de sus obligaciones y/o puesto con flagrante vulneración del artículo 23.2. CE.
Sentencia Juzgado Contencioso Administrativo nº2 de Lugo de 12 de marzo de 2021.
La sentencia estima el recurso reconociendo el conflicto de intereses que planteaba el caso y dispone:
«A la vista de los hechos probados, normativa aplicable y a la jurisprudencia invocada, en este caso concreto vistas las circunstancias para resolver en cuanto a los derechos constitucionales invocados, asiste razón a la recurrente puesto que la exigencia de autorización de gasto no resulta preceptiva en este caso dado que existe un “patente conflicto de intereses” entre el Concello y la funcionaria de carrera por lo que la exigencia del requisito informado en este caso concreto supondría vulnerar el derecho constitucional esencial a la defensa de la Secretaria del Concello (artículo 24 de la CE), incidiendo en el artículo 9.3 de la CE de interdicción de la arbitrariedad de poderes públicos, menoscabándose de hacer prevalecer la autorización de gasto los principios informadores básicos de la función pública, considerando que el propio Concello legítimamente utilizando recursos públicos se personó en el procedimiento penal, fase de instrucción, dirigiendo recurso primero de reforma y posterior de apelación contra la decisión de la instructora del procedimiento en relación al sobreseimiento respecto de la Secretaria (recurrente), frente a los que la Secretaria tuvo que defenderse, pronunciándose el Auto de la Audiencia en los términos consignados que hemos reproducido.
En este caso entendemos que el conflicto de intereses extraído de las Diligencias del procedimiento penal exime del requisito informado por la letrada externa del Concello y que es asumido en la resolución recurrida de la Alcaldía, dado que se afecta con su exigencia formal de forma directa al artículo 24 de la CE, derecho de defensa, así en la Sentencia que se cita por el recurrente STSJ de Madrid de 30 de noviembre de 2001, parte de este derecho fundamental al margen de que no haya constancia expresa de la solicitud de autorización del gasto, dado que ninguna actuación de la administración del Concello se produjo en orden a facilitar la defensa de la funcionaria en el proceso penal en curso, circunstancia por otro lado “no esperable” a la vista de la actuación legítima pero activa del Concello en la fase de instrucción contra la Secretaria en la articulación de los recursos, así como en la fase previa de denuncia a la fiscalía, por lo que la recurrente se vio avocada a la contratación directa de los profesionales a la vista del conflicto de intereses con el Concello del que era funcionaria, sin que la documentación aportada en el acto de vista por el Letrado de la demandada en orden a las Bases que se citan y demás normativa de régimen local afecte a lo fundamentado habida cuenta de los derechos fundamentales implicados que prevalecen sobre este requisito formal, sin que la cantidad reclamada pueda por su cuantía representar una merma para las arcas del Concello y por otro lado, de dar validez al Decreto en cuanto al requisito que propugna supondría legitimar situaciones contrarias a derecho respecto de un funcionario público.
Asimismo la Sentencia que se cita del TS de fecha 4 de febrero de 2002, viene a demostrar el cumplimiento de los requisitos para su devengo dado que se trata de un gasto generado en el ejercicio de las funciones de Secretaria interventora, no existe abuso exceso o desviación, ni intereses particulares y ha resultado archivada la causa penal…»
NOTA: La STS de 6 de febrero de 2023, rec. 5318/2021, avala el requisito de la petición previa por parte del funcionario y correlativa autorización por parte de la Administración, tal como se desarrolla en la entrada del blog delajusticia.com Link
Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-
