El expediente administrativo: su remisión, patologías y soluciones procesales.
El expediente administrativo no es solo un conjunto de documentos; es un pilar básico del proceso contencioso-administrativo. Sin embargo, lo que la Ley 29/1998 -LJ- diseña como un trámite ágil, de veinte días para su remisión, se puede convertir en una sucesión de incumplimientos: demoras en su envío, contenidos incompletos, índices inútiles… que perjudican el derecho de defensa del recurrente. En esta entrada analizamos algunas posibles vías de actuación en función del problema que abordemos.
¿Qué es el expediente administrativo? Definición y marco legal.
El artículo 70.1. de la Ley 39/2015 define el expediente administrativo como:
«1. Se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla.»
Una vez se ha interpuesto el recurso contencioso administrativo, y admitido a trámite, el tribunal de justicia reclamará el expediente a la Administración , de conformidad con lo dispuesto en el artículo 48.1. ley 29/1998 -LJ-:
«1. El letrado o letrada de la Administración de Justicia, al acordar lo previsto en el apartado 1 del artículo anterior, o mediante diligencia si la publicación no fuere necesaria, requerirá a la Administración que le remita el expediente administrativo, ordenándole que practique los emplazamientos previstos en el artículo 49. El expediente se reclamará al órgano autor de la disposición o acto impugnado o a aquél al que se impute la inactividad o vía de hecho.»
En el procedimiento ordinario la remisión del expediente se realizará con carácter previo a la interposición de la demanda, en el procedimiento abreviado con posterioridad a la presentación de demanda -el P.A. se inicia con el escrito de demanda- y deberá incorporarse antes de la celebración de la vista.
Expuesto lo anterior, procedemos a comentar varias «patologías» que pueden darse durante la sustanciación del procedimiento.
1.-Patología 1: La tardanza en la remisión (Art. 48.3 LJ).
La ley 29/1998 de jurisdicción contencioso administrativa establece un plazo concreto para el envío del expediente en su artículo 48.3. LJ:
«3. El expediente deberá ser remitido en el plazo improrrogable de veinte días, a contar desde que la comunicación judicial tenga entrada en el registro general del órgano requerido. La entrada se pondrá en conocimiento del órgano jurisdiccional»
Plazo breve e improrrogable que rara vez se cumple. Ahora bien, no es lo mismo esperar 1 mes, que 3 o 6, porque sin expediente administrativo el proceso judicial permanece encallado -especialmente en el ordinario-.
¿Qué hacer en estos casos? Es el tribunal de justicia quien «vigila» el cumplimiento de esta obligación, sin perjuicio de que la parte pueda instar su reiteración cuando los plazos se alargan y no recibe respuesta.
En los nuevos requerimientos se dará un plazo por diez días, y se informará de la obligación de su inmediato envío, así como de la posible imposición de multa de 300 a 1200 euros a la autoridad o funcionario responsable. El expediente acaba llegando, pero en ocasiones se apura hasta el tercer requerimiento, y en el ínterin pueden «perderse» unos cuantos meses.
Es posible, incluso probable, que si la imposición de sanción fuera creíble la demora y el número de «recordatorios» fuera menor, pero lo cierto es que la imposición de sanción -de existir alguna- es anecdótica.
¿Se puede formalizar demanda sin expediente administrativo? (Art. 53 LJCA)
Sí, en el procedimiento ordinario la ley contempla la posibilidad de que la parte recurrente pueda formalizar demanda sin expediente, y a ello se refiere el artículo 53 LJ:
«1. Transcurrido el término para la remisión del expediente administrativo sin que éste hubiera sido enviado, la parte recurrente podrá pedir, por sí o a iniciativa del Secretario judicial, que se le conceda plazo para formalizar la demanda.
2. Si después de que la parte demandante hubiera usado del derecho establecido en el apartado anterior se recibiera el expediente, el Secretario judicial pondrá éste de manifiesto a las partes demandantes y, en su caso, demandadas por plazo común de diez días para que puedan efectuar las alegaciones complementarias que estimen oportunas.»
Es decir, la demandante puede optar por «avanzar» sin esperar al expediente administrativo formalizando demanda sin él o, por el contrario, esperar a su llegada. Esta decisión dependerá de varios factores, como la premura en obtener sentencia, contar con los elementos de juicio necesarios para obtener una sentencia estimatoria -inclusive sin expediente-… No es habitual optar por esta vía, pero la ley contempla esta posibilidad como un derecho para la parte.
En previsión de esta situación es interesante que en la fase previa de estudio del caso, y antes de iniciar las acciones judiciales, sin plazos procesales pendientes -a salvo el propio de la interposición-, valorar qué prueba precisamos, y qué documental es relevante para la estimación del recurso, distinguiendo lo que es preciso en cada momento y el modo de obtenerla. Si tratamos de un proceso con escasa complejidad fáctica, y que radica principalmente en la interpretación jurídica de la norma, será relativamente sencillo disponer de toda la documental y así no tendremos que preocuparnos especialmente de esta problemática, ya que en el peor de los casos contamos con la posibilidad de aportar dicha documental con la demanda.
2. Patología 2. El expediente incompleto y la solicitud de ampliación.
El artículo 48.4. LJ señala:
«4. El expediente se enviará completo, en soporte electrónico, foliado, autentificado y acompañado de un índice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga. Al remitir el expediente, la Administración deberá identificar al órgano responsable del cumplimiento de la resolución judicial.»
Llegado el expediente, y emplazada la parte recurrente para formalizar demanda, deberá confirmar que cuenta con todos los antecedentes precisos para formalizar demanda o, caso contrario, pedir su completo conforme artículo 55.1. LJ:
«1. Si las partes estimasen que el expediente administrativo no está completo, podrán solicitar, dentro del plazo para formular la demanda o la contestación, que se reclamen los antecedentes para completarlo. A estos efectos se entenderá que el expediente administrativo está integrado por los documentos y demás actuaciones que lo conforman según lo dispuesto en el artículo 70 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. Los documentos o elementos de prueba que formen parte de un expediente administrativo distinto no podrán solicitarse a través del trámite previsto en el presente artículo.»
Es importante confirmar en este momento si es imprescindible la incorporación de alguna documentación -que efectivamente sea parte integrante del expediente- porque una vez formalizada demanda, y precluido el plazo para la ampliación del expediente, no cabrá «subsanar» esta omisión en fase probatoria como refiere entre otras la Sentencia Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 7ª, de 19 de mayo de 2016 (Rec. 1028/2015).
En definitiva, al ponerse de manifiesto el expediente para formalizar demanda habrá que ponderar si procede reclamar su ampliación. Un ejemplo de la necesidad de ese completo puede darse en el caso de que no se incorpore un acta de un tribunal de selección en el que se establecen una serie de criterios, o fija / motiva unas calificaciones, que son justamente el objeto de debate en la litis.
En principio, el tribunal de selección, o en su caso la Administración, debió facilitar ese acceso al aspirante en sede administrativa con el fin de ejercer su derecho de defensa -como hemos comentado en esta entrada Acceso documentación proceso selectivo -, pero no es extraño que dicho acceso se rechace con excusas varias.
¿Qué hacemos en este caso? Pues lo razonable será «pelear» el completo tantas veces como sea necesario si el documento no se incorpora.
Ejemplo práctico:
En una ocasión la aspirante peticionó en sede administrativa un acta del tribunal que justificaba la calificación de la aspirante, y la sucesión de los hechos es la siguiente:
A.- A la primera petición no se contesta ni facilita acceso / copia, se reitera en dos ocasiones con respuesta negativa en ambos casos.
B.- Se acude al Defensor del Pueblo, al que la Administración le señala que esa documentación la aportarán junto al expediente administrativo que se remita al órgano judicial -si fuera el caso de interposición de recurso contencioso-.
C.- Se interpone recurso contencioso, y junto al expediente no se incorpora el acta, con lo que se peticiona ampliación, explicando los motivos de su necesidad.
D.- La Administración rechaza el completo, señalando, en esta ocasión, que no puede remitirlo porque han enviado la totalidad de la documental que obra en su poder, ya que dicha acta la custodia el órgano gestor del proceso selectivo. En este momento al dar traslado de la falta de aportación del expediente recordamos el contenido del artículo 48.1. LJ, que señala «El expediente se reclamará al órgano autor de la disposición o acto impugnado o a aquél al que se impute la inactividad o vía de hecho», por lo que era la Administración demandada quien debía remitir íntegro el expediente y recabar los antecedentes a quien correspondiera, señalando que para el caso de no facilitar dicha documental era inviable formalizar demanda al desconocer la motivación del acto impugnado.
E.- En este punto, se admiten las alegaciones y se remite un nuevo requerimiento «individualizado» exigiendo la aportación del documento con identificación del funcionario o autoridad responsable. Finalmente el documento se aportó y la demanda se formalizó.
Es evidente que este tira y afloja implica una importante demora, pero pueden existir ocasiones en las que sea imprescindible completar el expediente como en el caso comentado.
3.- Patología 3: Formato incomprensible e índices inútiles.
El artículo 48.4. LJ dispone:
«4. El expediente se enviará completo, en soporte electrónico, foliado, autentificado y acompañado de un índice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga. Al remitir el expediente, la Administración deberá identificar al órgano responsable del cumplimiento de la resolución judicial»
Antes de la llegada de la Administración electrónica se remitía el expediente en formato papel, o posteriormente escaneado, comenzando por un índice que identificaba cada uno de los documentos que lo integran, y foliadas todas y cada una de las hojas, lo que facilitaba el acudir a esa parte concreta del expediente que buscamos.
Ahora las posibilidades son múltiples, en ocasiones se remiten expedientes bien estructurados con enlaces desde el índice que permiten el acceso inmediato al documento referido, aparte de que el buscador permite realizar las búsquedas necesarias, pero en otros el aplicativo utilizado genera unas referencias ininteligibles, y así en alguna ocasión se han remitido expedientes cuyo índice de documentos numerados no identifican el contenido del documento, tratando de una serie alfanumérica sin sentido aparente. Los documentos a los que remite se identifican con similar nomenclatura y en su caso un csv, con lo que es preciso abrir uno a uno cada documento para conocer su contenido, con lo que su utilización se vuelve muy compleja y farragosa, especialmente cuando tratamos de cientos de documentos y un índice con decenas de folios.
La doctrina del Tribunal Supremo sobre el expediente electrónico (STS 26/10/2023)
En estos supuestos, que no son muchos afortunadamente, es habitual que el letrado de la Administración de Justicia requiera a la Administración para que remita el expediente conforme dispone la ley procesal, de modo ordenado y de fácil compresión, siguiendo la línea que marca la STS de 26 de octubre de 2023 (rec. 1026/2022), que se refiere a lo que debe ser un expediente digital remitido a un Tribunal de Justicia -negrilla es nuestro-:
“Conviene recordar que el artículo 70 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, nos dice lo que se entiende por expediente administrativo, esto es un conjunto ordenado de documentos que sirven de antecedente a la resolución administrativa, o en el caso de impugnación de disposiciones generales, los antecedentes de aquellas
El mismo precepto nos indica en su apartado segundo que tendrá formato electrónico con un índice de todos los documentos en línea con las previsiones de la derogada Ley 11/2007, de 22 de junio, sobre Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos…
…El artículo 48 de la LJCA en su apartado cuarto exige también un índice, aunque los tribunales de justicia en demasiados casos para no causar perjuicios al ciudadano acepten los expedientes remitidos por las Administraciones sin el precitado índice como aquí acontece. No puede reputarse índice al simple enumerado de documentos, 62 en total, que si bien identifica el órgano productor del documento no indica la fecha lo que dificulta su consulta. El índice responde a la fecha de modificación en formato PDF de los archivos con la aplicación Adobe acrobat mas no indica la fecha del acto o actuación.
Ha de insistirse en que la existencia de un índice en condiciones resulta no solo razonable sino también por cuestión de diligencia y eficacia a la hora de permitir una consulta ordenada de toda la documentación obrante.
Ese índice lateral izquierdo cuando el expediente es electrónico o de la Administración digital ha de permitir su consulta desplegando las hojas sin necesidad de visualizar todas las páginas cada vez que se opte por comprobar o contrastar un dato. Lo anterior es lo que permiten los documentos digitalizados en PDF con el servicio de índice, es decir, al colocar el cursor sobre el apartado correspondiente se abre en la página buscada, aunque el documento en PDF tenga miles de páginas…”
El problema viene dado cuando la Administración señala que su aplicación informática no permite remitirlo de otro modo, y es que tampoco sería el primer caso en el que el programa «mande» por encima de lo que marca la ley. En este caso es evidente que la inercia informática debe adecuarse a la normativa y no a la inversa, pero ese proceso puede ser largo, y en estos casos hemos optado, cuando era posible, por «formar» nuestro propio expediente con la documental adjunta a la demanda, lo que era más rápido y sencillo para todos.
Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-.
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