Unas reflexiones sobre las novedades en la tramitación del procedimiento abreviado durante el estado de alarma y su propuesta de modificación.
En un anterior post Link tratábamos sobre los aspectos más lesivos que a nuestro juicio se incluían en el primer documento de trabajo sobre medidas organizativas y procesales para el plan de choque en la Administración de Justicia tras el estado de alarma. Restaban otro muchos puntos por tratar, entre ellos la reformulación del procedimiento abreviado, que se venía a configurar como una especie de ordinario simplificado al reducir de manera notable los supuestos en los que procede la celebración de vista. La propuesta venía a significar un cambio importante respecto a la regulación actual. Por otro lado algunos Juzgados han planteado nuevas soluciones procesales para continuar con la tramitación de los P.A. durante la vigencia del estado de alarma, cuestiones que desarrolla Concepción Jiménez Shaw en su excelente blog, proponiendo una interesante alternativa a la sugerida en el plan de choque Link.
Para tratar de modo más comprensible estas novedades dividiremos la entrada en tres apartados:
1.- En primer lugar, realizaremos una breve reseña sobre la regulación actual, y la mecánica de funcionamiento del P.A.
2.- En segundo término, analizaremos algunas de las posibilidades barajadas en distintos juzgados de lo contencioso al objeto de poder continuar con la tramitación de los P.A. durante el estado de alarma -sin celebración de vista- mediante una remisión voluntaria al procedimiento abreviado exprés contenido en el artículo 78.3. LJ, con algunas matizaciones que son muy importantes para garantizar el principio de igualdad de armas.
3.- En tercer lugar, desarrollaremos la medida 5.2. contenida en el primer y segundo plan de choque para la Administración de Justicia en lo que afecta a la modificación del P.A. -Medida 5.2. en ambos documentos-.
1.- Regulación actual.
Actualmente el procedimiento abreviado es el más habitual en el funcionamiento de los órganos unipersonales. La razón es que con independencia de las materias que le están reservadas con carácter excluyente opera una cláusula residual que fija en los 30.000 euros el límite en virtud del cual habrá de acudirse al P.A. -art. 78.1. ley 29/1998 (LJ)-. Es decir, con carácter general cualquier procedimiento que no supere los 30.000 euros se tramitará como procedimiento abreviado.
La regulación se desarrolla en el artículo 78 de la LJ, resaltando resumidamente los siguientes puntos:
1.- El procedimiento se inicia mediante escrito de demanda -artículo 78.2. LJ-, que genera cierta situación de desventaja en el recurrente al desconocer en ese momento el expediente administrativo o en ocasiones los motivos de oposición de la Administración -impugnación de silencios presuntos-. A diferencia del procedimiento ordinario, en el abreviado la interposición exige la formulación de demanda al inicio.
Es cierto que algunos letrados por premura en los plazos, o cualquier otra circunstancia, inician el P.A. mediante escrito de interposición. Lo más habitual es que se les conceda plazo por diez días para subsanar el error y formalizar demanda, pero esto puede entrañar ciertos riesgos, como trató el compañero Diego Gómez en su muy recomendable entrada sobre la subsanación de las demandas en los P.A. Link
2.- Una vez admitida la demanda, se dará traslado a la Administración demandada citando a las partes a una vista -artículo 78.3.- a la vez que se requiere el expediente administrativo. Recibido éste, se pone de manifiesto a la parte recurrente que podrá realizar alegaciones al comienzo de la vista -art. 78.4.- a la vista del contenido del expediente. En ningún caso habilitaría para reformular la demanda, variar pretensiones, ni incurrir en mutatio libelli.
3.- Iniciada la vista oral, el recurrente se ratificará en el escrito de demanda -art. 78.6 LJ-, pudiendo ocasionalmente añadir unas someras alegaciones al amparo del artículo 78.4. LJ. Esta dinámica muchas veces provoca cierta decepción en los demandantes que acuden por primera vez a una vista y desconocen su mecánica. Desde el banquillo puede sentirse insuficiente el lacónico «me ratifico en la demanda» frente al amplio desarrollo que despliega la demandada y codemandada con exposición oral de su contestación -sin perjuicio de que adjunten notas para la vista-. Pero también es cierto que carece de sentido reiterar el contenido de la demanda cuando es conocido por todas las partes.
4.- Una vez ratificada la demanda procede dar traslado al demandado, que comenzará -si es el caso- con las alegaciones de inadmisibilidad, de las que se dará traslado a continuación al demandante para que alegue en su defensa lo que estime conveniente -art 78.7-. Cuestión de inadmisibilidad que en la mayor parte de las ocasiones será resuelta en sentencia.
5.- Posteriormente se dará traslado a las partes para que que fijen con claridad los hechos -art. 78.10-, actuación que generalmente no se lleva a efecto de modo autónomo puesto que la relación de hechos -contenida en la demanda y contestación- casi siempre se mantiene inalterada, pasando a la proposición de prueba. Hay que destacar que a este momento debe llegarse «con los deberes hechos», en el sentido de que la parte recurrente debería haber adjuntado a la demanda toda la prueba documental que esté en su mano, y es práctica habitual de los juzgados ilustrar a las partes, junto al Decreto de admisión a trámite, de la posibilidad de interesar el auxilio del Juzgado a los efectos de la práctica de la prueba, con una advertencia similar a la siguiente:
«Hágase saber a las partes que, si a su derecho conviniese y dentro de los CINCO DIAS siguientes a la recepción de la citación para vista, indiquen las personas que de no poder presentarlas por ellas mismas, deban ser citadas por el Letrado de la Administración de Justicia para que presten declaración como partes, testigos o peritos en dicho acto, debiendo el solicitante facilitar todos los datos y circunstancias precisos para la práctica de dicha citación (Art. 440 L.E.C.).»
De este modo el demandante podrá interesar en ese momento inicial la citación judicial de testigos, peritos, o incluso la práctica de oficios que sean precisos de tal forma que el día de la vista sea posible su práctica evitando la suspensión, porque si llegado el día se peticionara «ex novo» esa prueba podría rechazarse a la vista del art. 78.18 LJ.
6.- Tras la práctica de la prueba generalmente se concede trámite de conclusiones orales a las partes que pueden alegar lo que estimen conveniente, quedando los autos conclusos.
Esta es grosso modo la mecánica habitual del P.A., pero existe una excepción raramente utilizada por los letrados, que es el «abreviado exprés» regulado en el artículo 78.3. LJ, párrafo tercero, que dispone:
«No obstante, si el actor pide por otrosí en su demanda que el recurso se falle sin necesidad de recibimiento a prueba ni tampoco de vista, el Secretario judicial dará traslado de la misma a las partes demandadas para que la contesten en el plazo de veinte días, con el apercibimiento a que se refiere el apartado primero del artículo 54. Las partes demandadas podrán, dentro de los diez primeros días del plazo para contestar a la demanda, solicitar la celebración de la vista. En dicho caso el Secretario judicial citará a las partes al acto conforme a lo previsto en el párrafo anterior. En caso contrario, el Secretario judicial procederá de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 57, declarando concluso el pleito sin más trámite una vez contestada la demanda, salvo que el Juez haga uso de la facultad que le atribuye el artículo 61»
El motivo del fracaso de esta modalidad viene determinada por dos factores:
1.- La oposición generalizada por parte de los letrados de la Administración que en muchas ocasiones muestran disconformidad, con lo que procede de modo automático la citación para vista.
2.- Que los letrados de la parte recurrente no quieren correr el riesgo de verse sorprendidos por nuevos alegatos en la contestación a la demanda que no puedan ser objeto de réplica, generando una indefensión palmaria a la parte recurrente. No es -como se ha señalado en algunas ocasiones- que los letrados desconozcan esta modalidad, sino que conociéndola prefieren no jugar a la ruleta rusa y optar por el sistema «ordinario» mucho más garantista, ya que en la vista puede combatirse los motivos de inadmisibilidad, proponer prueba sobre nuevos hechos, o alegar en conclusiones sobre cualquier punto que sea preciso aclarar.
2.- Utilización del 78.3. LJ -con matices- para avanzar en la tramitación de los P.A. durante el estado de alarma.
Con la suspensión de las vistas durante el estado de alarma se hace inviable avanzar en la tramitación de los P.A. más allá de la admisión y remisión del expediente, optando algunos juzgados de lo contencioso, entre los que se encuentran Pontevedra y Lugo, por ofrecer con carácter voluntario a la parte recurrente un P.A. escrito con posterioridad a la interposición del recurso. El ofrecimiento toma como referencia el artículo 78.3. LJ y sería aplicable a aquellos supuestos en que no es estrictamente necesaria la celebración de vista al no precisar de la práctica de prueba testifical, ratificación y defensa de la pericial, o interrogatorio de parte -que a día de hoy es poco frecuente en el orden contencioso-.
Son muchos los procedimientos en los que la prueba se limita a la documental aportada por las partes, y tal vez algún oficio -el expediente forma parte de los autos con carácter necesario-, y si se dan estos condicionantes se notifica a recurrente una Providencia con el siguiente contenido:
«…En estas circunstancias, no siendo previsible que el juicio del presente procedimiento se pueda señalar en un tiempo razonable, con la finalidad de agilizar, en la medida de lo posible, la actividad judicial, teniendo en cuenta que en el presente procedimiento abreviado existe la posibilidad de que el recurso se falle sin necesidad de recibimiento a prueba* ni vista conforme al artículo 78.3 párrafo 3 de la Ley de la Jurisdicción, se requiere a la representación procesal de la parte actora para que a la mayor brevedad posible, y en todo caso en el plazo de dos días desde la notificación de la presente resolución, indique si se acoge a esa modalidad procedimental, en cuyo caso se seguirán los trámites previstos en el mencionado artículo. Y todo ello, sin perjuicio, de que la actora pueda pedir trámite de conclusiones por escrito, cuya pertinencia será valorada a la vista de los términos de la contestación a la demanda.
*Se aclara que la prueba documental presentada con la demanda (el expediente administrativo se da por reproducido), sí se admite como prueba, sin necesidad de admitirse en un acto de vista.»
Con esta posibilidad de un segundo alegato en relación a la entonces desconocida contestación a la demanda se garantiza el derecho de defensa del recurrente para el caso de encontrarse ante una alegación jurídica nueva, especialmente en el caso de impugnar un silencio presunto. En principio las conclusiones tienen como finalidad -art. 64.1. LJ-, realizar unas alegaciones sucintas sobre los hechos, pruebas y fundamentos jurídicos, pero pueden tener utilidad como «cajón de sastre» para afrontar la mayoría de las sorpresas que puedan suscitarse en la contestación. Por otro lado es habitual, en la mayoría de los procedimientos ordinarios tramitados ante tribunales colegiados, que aperturen trámite de conclusiones escritas a las partes -si lo piden de forma expresa-, en supuestos similares en los que la prueba se ciñe a la documental.
En el caso de mostrar conformidad con la posibilidad planteada en la providencia, la respuesta judicial en nuestro caso fue:
«Una vez contestada la demanda, se conferirá traslado a la parte actora para que formule sus conclusiones por escrito en el plazo de cinco días. Una vez presentadas en el plazo concedido, se concederá idéntico trámite a la parte demandada, quedando a continuación los autos vistos para sentencia. En caso contrario (si no se presentan conclusiones por la parte actora en el plazo establecido) se declarará, sin más trámite, concluso el pleito.»
La solución planteada implica evidentes ventajas para la parte actora. En primer término permite avanzar en un procedimiento que llegado a un punto permanecería en suspenso. En segundo lugar posibilita conocer la contestación con antelación a la presentación de las conclusiones disponiendo de un plazo de cinco días para su formulación. Se garantiza que el demandante disponga del trámite de conclusiones en el caso de entenderlo preciso -se acordaron incluso antes de la presentación de la contestación previa petición de la parte recurrente-. Si finalmente fueran innecesarias bastaría con no presentarlas para que los autos quedaran conclusos sin más trámite. Ya por último se cuida igualmente que la Administración, y codemandados si los hubiera, dispongan de la última palabra en el procedimiento toda vez que de presentarse conclusiones por la actora, se concederá igual trámite con posterioridad a la Administración y codemandados.
Solución que en definitiva es mucho más garantista que la contenida en el vigente artículo 78.3. LJ. Restaría por tratar una última cuestión, y es la posibilidad de que en la contestación se introduzca no una alegación jurídica desconocida hasta la fecha sino un hecho nuevo que precise de nueva proposición y práctica de prueba. En ese caso entendemos sería viable acudir a la solución contenida en el artículo 60.2. LJ para el procedimiento ordinario, debiendo justificar dicha petición de modo razonado.
3.- Propuesta modificación P.A en el plan de choque, medida 5.2. Primer documento.
En la propuesta remitida por el CGPJ en el primer documento se apuesta por generalizar, en todos aquellos casos que sea posible, la tramitación escrita del P.A. sin necesidad de vista, con presentación de contestación escrita. Una vez presentada la demanda y remitido el expediente:
«El recurrente podrá formular alegaciones complementarias y ampliar sus pretensiones en los cinco días siguientes a que se le comunique la puesta a disposición del expediente en la secretaría del Tribunal siempre que justifique que el expediente revela circunstancias que no pudo conocer al tiempo de la presentación de la demanda. De presentar nuevas alegaciones o pretensiones, se dará traslado de las mismas a las partes demandadas para que puedan formular alegaciones por otros cinco días.
De haber terceros interesados, la Administración demandada los emplazará, con entrega de copia de la demanda y documentos presentados, para que se personen y contesten en el mismo plazo común de veinte días, sin perjuicio de la decisión del Tribunal sobre la admisión de la personación en caso de llevarse a cabo. En el oficio de remisión del expediente administrativo se hará constar la existencia e identidad de los demandados, y se remitirá justificación de los emplazamientos tan pronto se lleven a cabo.»
Y respecto a la celebración de vista oral continúa señalando:
«…Solo procederá la celebración de vista en los siguientes casos:
a) Si se hubiese propuesto la práctica de prueba de interrogatorio, testifical o la intervención de los peritos que hubiesen emitido informe y el Tribunal considerase estrictamente necesaria la práctica de dichas pruebas.
b) Si se hubiese propuesto la solicitud e incorporación a los autos de documentos o informes obrantes en Administraciones públicas de los que las partes no hubiesen podido obtener copia para acompañarlos con demanda o contestación y justifiquen el intento de conseguirlos con tiempo suficiente, siempre que el Tribunal considerase estrictamente necesaria la práctica de dichas pruebas y alguna de las partes lo solicita en los tres días siguientes al traslado de los documentos o informes.
c) Si se hubiesen alegado en la contestación motivos de inadmisibilidad o cualquier otra circunstancia impeditiva de la continuación del pleito, siempre que lo solicite la parte actora en los tres días siguientes al traslado de la contestación a la demanda.
d) Si se hubiesen alegado en la contestación a la demanda hechos nuevos o se hubiesen impugnado actos presuntos, siempre que lo solicite la parte actora en los tres días siguientes al traslado de la contestación a la demanda.
e) Si el Tribunal lo considera necesario, de oficio o a petición de parte.»
Si lo que se pretende es potenciar el procedimiento escrito, y así evitar señalamientos y vistas que en ocasiones son innecesarias -y dilatan de modo importante la resolución de la litis por problemas de agenda- podría ser mucho más efectiva la solución apuntada en el anterior apartado -con la salvedad del 60.2. LJ-.
Si acudimos a los distintos supuestos que implican el señalamiento de vista, y comparamos dichas previsiones con la posibilidad ofertada por algunos juzgados de lo contencioso administrativo nos encontramos con que:
A) Práctica de prueba testifical, pericial, o interrogatorio de parte cuando fuere precisa. Nada que objetar toda vez que su práctica implica necesariamente la celebración de la vista.
B) Práctica de prueba documental que no hubiera podido aportarse con la demanda y contestación. No sería necesaria la celebración de vista desde el momento en que el trámite de conclusiones podría abrirse con posterioridad a la remisión del/los oficios.
C) Rebatir motivos de inadmisibilidad contenidos en el escrito de contestación. Ninguna ventaja irroga el trámite oral de la vista frente al escrito.
D) Introducción de hechos nuevos. Efectivamente esta previsión tiene interés porque puede precisar de nueva propuesta de prueba, pero si esta no fuera testifical, interrogatorio o pericial podría tramitarse por escrito de manera similar al 60.2. LJ.
E) Si el tribunal lo considerara oportuno. Parece razonable dejar una puerta abierta a las particularidades de cada caso concreto a criterio del juzgador.
Segundo documento del plan de choque.
Esta medida sufrió notables cambios en el segundo documento dándole esta nueva redacción -modificaciones en negrilla-:
«El recurrente podrá formular alegaciones complementarias, proponer nueva prueba y ampliar sus pretensiones en los cinco días siguientes a que se le comunique la contestación a la demanda y la puesta a disposición del expediente en la secretaría del Tribunal siempre que justifique que el expediente revela circunstancias que no pudo conocer al tiempo de la presentación de la demanda o se aleguen en la contestación a la demanda hechos nuevos o motivos de inadmisibilidad o cualquier otra circunstancia impeditiva de la continuación del procedimiento o del dictado de una sentencia sobre el fondo del asunto. De presentar nuevas alegaciones o pretensiones, se dará traslado de las mismas a las partes demandadas para que puedan formular alegaciones por otros cinco días.
De haber terceros interesados, la Administración demandada los emplazará, con entrega de copia de la demanda y documentos presentados, para que se personen y contesten en el mismo plazo común de veinte días, sin perjuicio de la decisión del Tribunal sobre la admisión de la personación en caso de llevarse a cabo. En el oficio de remisión del expediente administrativo se hará constar la existencia e identidad de los demandados, y se remitirá justificación de los emplazamientos tan pronto se lleven a cabo.»
Puede confirmarse como el demandante a la vista de la contestación -no ya del expediente- tiene ahora la oportunidad de dar respuesta a un elenco de circunstancias mucho más amplio que en la propuesta inicial. Ahora, en el plazo de cinco días no solo puede realizar alegaciones complementarias respecto a circunstancias desconocidas en el momento de formalizar demanda, sino que también puede proponer prueba, rebatir hechos nuevos, alegar sobre motivos de inadmisibilidad o cualquier otra circunstancia impeditiva de la continuación del procedimiento.
Esta nueva redacción conlleva reducir los supuestos en los que sería precisa la celebración de vista, ya que la réplica a los motivos de inadmisibilidad -anterior apartado C-, y la introducción de hechos nuevos que puedan implicar la práctica de prueba -anterior apartado D- tendrían respuesta a través de las alegaciones complementarias posteriores a la contestación a la demanda, dándosele esta nueva redacción:
«Una vez presentada la contestación a la demanda o los escritos complementarios, o transcurrido el plazo para hacerlo, el Tribunal decidirá sobre el recibimiento a prueba y la pertinencia de la que se hubiese propuesto.
Una vez se hubiese resuelto sobre la pertenencia de la prueba propuesta, o se hubiese practicado la prueba propuesta en el apartado b) de este párrafo, el pleito se declarará concluso para sentencia salvo que proceda la celebración de vista. Solo procederá la celebración de vista en los siguientes casos:
- a) Si se hubiese propuesto la práctica de prueba de interrogatorio, testifical o la intervención de los peritos que hubiesen emitido informe y el Tribunal considerase necesaria la práctica de dichas pruebas.
- b) Si se hubiese propuesto la solicitud e incorporación a los autos de documentos o informes obrantes en Administraciones públicas de los que las partes no hubiesen podido obtener copia para acompañarlos con demanda o contestación y justifiquen el intento de conseguirlos con tiempo suficiente, siempre que el Tribunal considerase necesaria la práctica de dichas pruebas y alguna de las partes lo solicita en los tres días siguientes al traslado de los documentos o informes.
- c) Si el Tribunal lo considera necesario, de oficio o a petición de parte».»
En definitiva, podemos observar como esta segunda propuesta supone una mejora para configurar un procedimiento abreviado escrito -en una especie de ordinario simplificado-, sin perjuicio de que el sistema planteado por algunos juzgados de lo contencioso durante la tramitación del estado de alarma, pueda ser incluso más eficaz, precisando únicamente clarificar la posibilidad de rebatir la introducción de hechos nuevos en la contestación a la demanda, cuya solución debiera ser similar a la contenida en el artículo 60.2. LJ para el ordinario, que es la opción igualmente acogida en el segundo documento del Plan de Choque a través de las alegaciones complementarias.
Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-.
