Ley de presupuestos y retribuciones de funcionarios públicos. Análisis de la STJ Navarra nº 118/2026
En el ámbito del Derecho Administrativo y, de forma muy específica, dentro del régimen estatutario de la Función Pública, en ocasiones surgen conflictos entre los derechos retributivos «consolidados» de los funcionarios, y las directrices y limitaciones de gasto que puedan imponer las Leyes de Presupuestos Generales. La resolución de este «choque de trenes» no es cuestión menor, porque la doctrina que se fije tiene una fuerza expansiva innegable para muchos miles de empleados públicos.
La Sentencia de apelación nº 118/2026, dictada el 4 de mayo de 2026 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra entra a analizar el alcance y la fuerza vinculante de las leyes de presupuestos cuando se «enfrentan» a otras normas retributivas específicas del empleado público.
1.- Antecedentes y origen de la controversia
El litigio se inicia cuando el empleado público de la Administración navarra interpone una reclamación para que se le reconozca y abonen las retribuciones correspondientes al nivel C conforme el índice de proporcionalidad contemplado en el artículo 41 del Decreto Foral Legislativo 251/1993, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra. Junto a este reconocimiento, el demandante solicitaba también el abono de los atrasos devengados en los últimos cuatro años, debidamente incrementados con los intereses legales correspondientes.
La Administración foral desestima la reclamación, e interpuesto recurso contencioso administrativo se sustancia recurso contencioso ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Pamplona, que dicta la Sentencia nº 220/2025, estimando íntegramente la demanda.
El razonamiento del tribunal de instancia tomaba en consideración el Real Decreto-Ley 8/2010 de reducción del déficit público (que impuso un recorte del 5% de la masa salarial), adaptado en la Comunidad Foral mediante la Ley Foral 12/2010, pero concluía que las medidas de dicha Ley Foral se circunscribían temporalmente, de forma exclusiva, al ejercicio económico de 2010. Al no haberse incluido una disposición derogatoria ni modificativa expresa del artículo 41 del Estatuto del Personal aprobado por el Decreto Foral Legislativo 251/1.993, las previsiones económicas de su artículo 41 habían «recobrado» plena vigencia en ejercicios posteriores al año 2010.
Igualmente se señalaba que la Comunidad Foral de Navarra tiene competencia exclusiva sobre el régimen estatutario de los funcionarios públicos en la Comunidad Foral, y recalcaba que la especialidad de las Leyes de Presupuestos ha de entenderse en su propio ámbito, subjetivo y territorial.
Interpuesto recurso de apelación, es resuelto por la STJ Navarra, sentencia de apelación nº 118/2026, de 4 de mayo de 2026, que trataremos a continuación:
2.- Naturaleza jurídica: la ley de presupuestos y retribuciones de funcionarios
Uno de los puntos nucleares de la apelación por el Gobierno de Navarra consistía en determinar la verdadera naturaleza y el rango de las leyes presupuestarias. Tradicionalmente se ha discutido si los presupuestos constituyen meras leyes «formales» —un simple vehículo de autorización de gasto— o si gozan de la condición de leyes «materiales» con capacidad plena para modificar el ordenamiento jurídico general dentro de su ámbito competencial.
La Sentencia del TSJ de Navarra, señala que estamos ante un debate ya superado, y acude a distinta jurisprudencia, especialmente la STC 109/2021, de 13 de mayo, y en la reciente doctrina del Tribunal Supremo fijada en su Sentencia nº 197/2026, de 20 de febrero (Recurso de Casación 5754/2023), que avala su naturaleza de «verdadera ley».
En este sentido la jurisprudencia distingue dos tipos de contenidos dentro de la norma presupuestaria:
-
Contenido esencial o mínimo obligatorio: Integrado por la previsión de ingresos y la habilitación de gastos.
-
Contenido eventual o disponible: Aquellas disposiciones sectoriales (como la regulación concreta de las retribuciones de los empleados públicos) que, sin ser estrictamente una habilitación de crédito, guardan una relación directa con los gastos e ingresos del Estado y sea un complemento necesario para la mejor inteligencia y ejecución del presupuesto.
3.- Autonomía foral frente a coordinación económica del Estado
En nuestro caso existe otro elemento, que introduce una complejidad añadida, al tratar de la Comunidad Foral de Navarra. En este sentido podría argumentarse -y así se entendió en la primera instancia- que Navarra ostenta, de conformidad con el artículo 49.1.b) de la LORAFNA, la competencia exclusiva sobre el régimen estatutario de sus funcionarios públicos. Bajo esta premisa, las directrices presupuestarias estatales en materia salarial no deberían constreñir de forma automática las decisiones de la Hacienda foral.
La STSJ de Navarra señala que esta singularidad no despliega un blindaje absoluto y puede ceder cuando entra en juego otros intereses prevalentes. La Sala acude a doctrina del Tribunal Constitucional (citando, entre otras, las SSTC 148/2006 y 94/2015), las cuales determinan que las medidas de contención de gastos de personal de las Administraciones Públicas no se incardinan propiamente en la materia sectorial de «función pública», sino en el título competencial horizontal del artículo 149.1.13ª de la Constitución Española: bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
El Estado, por ende, está constitucionalmente legitimado para fijar topes máximos globales al incremento de la masa retributiva del sector público o, en escenarios de crisis o control del déficit, acordar la congelación o reducción salarial obligatoria. Esta vinculación es directa e idéntica para todas las Comunidades Autónomas, sin que el régimen foral permita flexibilizar o modular la intensidad de estos límites.
4.- Sobre la afectación o «vaciamiento de contenido» del artículo 41 del Decreto Foral Legislativo 251/1993.
La STJ Navarra no acepta la tesis de la «transitoriedad» en la reducción retributiva prevista para el año 2010. La Sala determina que las Leyes de Presupuestos, al configurarse como leyes posteriores y especiales en materia retributiva, operan como un límite infranqueable para la Administración. No se trata de dilucidar si la Ley Foral 12/2010 derogó explícitamente el Estatuto; lo jurídicamente relevante es que el legislador foral ha venido aprobando posteriormente nuevas leyes de presupuestos que determinan la cuantía anual de las retribuciones de los empleados públicos.
Por su parte, el artículo 21.1. de la Ley Foral 13/2007 de la Hacienda Pública de Navarra, dispone: «
«1. Las obligaciones de la Hacienda Pública de Navarra sólo son exigibles cuando resulten de la ejecución de los Presupuestos Generales de Navarra, de sentencia judicial firme o de operaciones financieras legalmente autorizadas.»
Y en atención a los razonamientos anteriores concluye:
En definitiva, más allá del debate nominalista acerca de si nos encontramos ante un supuesto de derogación tácita o de imposibilidad de aplicación del artículo 41 de Decreto Foral Legislativo 251/1.993, por las sucesivas leyes de presupuestos, lo cierto es que el mismo, como se desprende de todo lo dicho, ha quedado vacío de contenido.
Preguntas frecuentes sobre retribuciones y Ley de Presupuestos
1. ¿Puede la Ley de Presupuestos limitar las retribuciones «predeterminadas» para los funcionarios?
Sí. La jurisprudencia (incluyendo la STSJ de Navarra 118/2026) establece que la Ley de Presupuestos es un instrumento de dirección económica que opera como límite infranqueable.
2. ¿Prevalece la normativa autonómica o el régimen foral sobre los límites salariales del Estado?
No. El Tribunal Constitucional ha reiterado que las medidas de contención de gasto de personal se amparan en el artículo 149.1.13ª de la Constitución (coordinación de la actividad económica). Por tanto, el Estado puede fijar topes máximos o congelaciones salariales que vinculan a todas las Comunidades Autónomas, sin que los regímenes forales permitan eludir estos límites.
Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-.
