Control de legalidad de los actos administrativos de entidades locales por parte de la AGE o CCAA y plazos.
La Ley 7/1985, reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL) establece un régimen de control de la legalidad de la actuación administrativa local a favor de la Administración General del Estado o Comunidad Autónoma. En primer término el artículo 65 de la referida norma dispone:
«Artículo 65.
1. Cuando la Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas considere, en el ámbito de las respectivas competencias, que un acto o acuerdo de alguna Entidad local infringe el ordenamiento jurídico, podrá requerirla, invocando expresamente el presente artículo, para que anule dicho acto en el plazo máximo de un mes.
2. El requerimiento deberá ser motivado y expresar la normativa que se estime vulnerada. Se formulará en el plazo de quince días hábiles a partir de la recepción de la comunicación del acuerdo.
3. La Administración del Estado o, en su caso, la de la Comunidad Autónoma, podrá impugnar el acto o acuerdo ante la jurisdicción contencioso-administrativa dentro del plazo señalado para la interposición del recurso de tal naturaleza señalado en la Ley Reguladora de dicha Jurisdicción, contado desde el día siguiente a aquel en que venza el requerimiento dirigido a la Entidad local, o al de la recepción de la comunicación de la misma rechazando el requerimiento, si se produce dentro del plazo señalado para ello.
4. La Administración del Estado o, en su caso, la de la Comunidad Autónoma, podrá también impugnar directamente el acto o acuerdo ante la jurisdicción contencioso-administrativa, sin necesidad de formular requerimiento, en el plazo señalado en la Ley Reguladora de dicha Jurisdicción.»
Y en similar sentido se pronuncia el artículo 215 del ROF, sin perjuicio de que dicha potestad está igualmente supeditada a plazos procesales contenidos en la Ley 29/1998, aunque con singularidades que trataremos a continuación
En los últimos tiempos se ha venido dando una mayor litigiosidad en este ámbito cuyo origen viene dado en muchos casos por la aprobación de aumentos de retribuciones para empleados públicos en aparente contradicción con las respectivas leyes presupuestarias. En esta entrada nos centraremos en un reciente caso en el que participamos en los que se discutía tanto la forma, por la posible extemporaneidad del recurso, como el fondo de la cuestión (que trataremos en una próxima entrada).
Antecedentes:
Para centrar adecuadamente el objeto del debate es preciso conocer al menos someramente los antecedentes que llevaron a la resolución judicial que luego comentaremos. Tratamos de una pequeña entidad local que aprueba por primera vez una RPT, y como consecuencia de ello se producen aumentos de retribuciones en determinados puestos de trabajo. Como antecedentes más relevantes nos encontramos con que:
1.- La entidad local somete a información pública el proyecto de RPT por 15 días hábiles sin que se formulen alegaciones, aprobándose definitivamente por Acuerdo Plenario el 25 de septiembre de 2014 y publicándose en el BOP en el mes de noviembre de 2014. El 23 de octubre de 2014 se comunica telemáticamente y de modo fehaciente dicho Acuerdo a la Administración General del Estado (AGE), a la postre recurrente.
2.- Del mismo modo el proyecto de Presupuestos municipales se expone al público, conteniendo las modificaciones oportunas que traen causa de la reciente aprobación de la RPT, sin que tampoco se formulen alegaciones, y se aprueban por Acuerdo plenario de 20 de noviembre de 2014, publicándose en boletín oficial y posteriormente tiene conocimiento fehaciente la AGE el 24 de febrero de 2015.
3.- El Subdelegado del Gobierno el 19 de febrero de 2015 dirige una petición de ampliación de información a la entidad local sobre esos incrementos retributivos, al amparo del artículo 64 LBRL, que es evacuado en tiempo y forma por el ayuntamiento el 6 de marzo de 2015 adjuntando la totalidad de la información requerida y un informe explicativo elaborado por el secretario municipal. La AGE el 27 de marzo de 2015 reitera una segunda petición de información de modo genérico haciendo mención a que deberían justificarse suficientemente los incrementos retributivos de cada puesto, procediendo la entidad local a presentar un nuevo informe dando por reproducida la totalidad de la documental ya aportada ante el primer requerimiento, en el que se justificaba en las memorias y estudios acompañados la valoración de cada puesto de trabajo. Este nuevo informe se registra en la AGE el 16 de abril de 2016, y la Administración Central interpone directamente recurso contencioso contencioso el 16 de junio de 2016, tanto frente a la aprobación definitiva de la RPT como de los Presupuestos de la Corporación, habiendo optado por no requerir previamente a la administración local (posibilidad contenida y regulada en el 65.1., 65.2 y 65.3. LBRL)
Alegato de extemporaneidad contenido en la contestación a la demanda.
Con carácter previo al fondo del asunto en la contestación planteamos la extemporaneidad del recurso frente a ambos actos, por los siguientes motivos:
1.- La Administración opta en este caso por el recurso directo, sin requerimiento previo, conforme artículo 65.4. LBRL que determina
“La Administración del Estado o, en su caso, la de la Comunidad Autónoma, podrá también impugnar directamente el acto o acuerdo ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, sin necesidad de formular requerimiento, en el plazo señalado en la Ley Reguladora de dicha Jurisdicción.”
Si bien previamente había hecho uso en dos ocasiones de la posibilidad contemplada en el artículo 64 LBRL:
«La Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas pueden solicitar ampliación de la información a que se refiere el número 1 del artículo 56, que deberá remitirse en el plazo máximo de veinte días hábiles, excepto en el caso previsto en el artículo 67 de esta Ley, en el que lo será de cinco días hábiles. En tales casos se suspende el cómputo de los plazos a que se refieren el número 2 del artículo 65 y el 1 del artículo 67, que se reanudarán a partir de la recepción de la documentación interesada.»
El primer acto administrativo recurrido, RPT, había sido aprobado definitivamente en noviembre de 2014, y la comunicación a la AGE era de fecha 23 de octubre de 2014. Si tomamos el cómputo general de plazos para el recurso contencioso de actos expresos (46.1. LJ), el plazo límite de dos meses desde la notificación vencería el 23 de diciembre de 2014, y el primer requerimiento de información por parte de la AGE era de 19 de febrero de 2016.
En este sentido nuestra postura venía a defender que la petición de información suspendería plazos «vivos» pero nunca rehabilitará plazos ya fenecidos conforme reiterada jurisprudencia del TS, sin perjuicio a mayores del carácter restrictivo que habrá de darse a este control de la legalidad de los actos de las entidades locales al pugnar con el principio de autonomía local (STS 29 septiembre 2005)
En cuanto al acuerdo de aprobación del presupuesto, aún siendo cierto que su aprobación data del 20 de noviembre de 2014, su comunicación fehaciente y última en el tiempo es de fecha 24 de febrero de 2015, si bien la AGE tuvo conocimiento previo, ya que la primera petición de información es de fecha 19 de febrero de 2015. En este punto lo que entendíamos es que el plazo de dos meses comenzaría el 24 de febrero de 2015, y si bien dicho plazo estaría suspendido mientras no se remitiera la documentación e información peticionada, que se facilitó por el ayuntamiento el 6 de marzo de 2015, ninguna otra suspensión podría predicarse del posterior requerimiento ya que el mismo carecía de cualquier virtualidad o contenido material real.
Sentencia Juzgado Contencioso nº1 Ourense 29 abril 2016.
La sentencia que entra de lleno en estas cuestiones acuerda finalmente la inadmisibilidad del recurso por extemporaneidad y resuelve en el fundamento de derecho II.2:
«De los datos anteriores se concluye que la Administración del Estado interpuso este recurso contencioso-administrativo extemporáneamente. Superó con creces el plazo máximo de dos meses –preclusivo e improrrogable- establecido al efecto en el artículo 46 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, entre la fecha de notificación de los acuerdos impugnados (con su información complementaria) y la de interposición del recurso, por lo que solo puede ser inadmitido (artículo 69.e/ LJCA).
Constituye un hecho incontrovertido que se le notificó a la Administración General del Estado el acuerdo aprobatorio de la Relación de Puestos de Trabajo el día 23 de octubre de 2014, con indicación expresa de los complementos retributivos. La última jurisprudencia del Tribunal Supremo (Sª 3ª) insiste en negarle a las RPT la naturaleza jurídica de las disposiciones de carácter general, con lo que no cabe su impugnación indirecta. De manera que el plazo para que la AGE pudiese recurrir dicho Acuerdo en esta jurisdicción finalizó el día 23 de diciembre de 2014. Entre ambas fechas no realizó ningún requerimiento de información complementaria, ni requerimiento de revocación.
Por otra parte, el Ayuntamiento le notificó a la Administración del Estado el Acuerdo aprobatorio de los Presupuestos municipales para 2015, junto con un extracto de éstos, el 24 de febrero de 2015. Posteriormente, el 6 de marzo de 2015, el Concello de _____ presentó en el registro de la Administración del Estado toda la documentación complementaria que se le requirió. En consecuencia el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo finalizó, en el mejor de los casos para la AGE, el día 6 de mayo de 2015.
Sin embargo, como se ha dicho, interpuso el recurso el día 16 de junio de 2015, tiempo después de finalizado el plazo.
No se puede considerar que el segundo requerimiento de información complementaria, presentado por la AGE el 27 de marzo de 2015, interrumpiese el plazo de interposición del contencioso. Y ello por cuanto el anterior requerimiento ya había sido correctamente atendido, en sus exactos términos, habiendo remitido el Ayuntamiento toda la documentación de la RPT, incluyendo memoria justificativa y un informe prolijo y detallado del Secretario municipal en el que se explican las razones de la modificación retributiva respecto de cada concreto puesto de trabajo. El segundo requerimiento era redundante e inútil. No se indicaba en él en qué punto podría resultar insuficiente la anterior documentación, ni exactamente qué se debía justificar a mayores. Y así la respuesta del ayuntamiento se limitó a remitir un informe-resumen de lo que ya se le había entregado con el anterior envío de documentación. Puede así concluirse que el segundo requerimiento no era más que un intento artificioso para ganar tiempo, en fraude de ley, dilatando el término legalmente establecido para el inicio del proceso contencioso-administrativo.
El principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución impide que se pueda considerar permanentemente abierto el plazo de interposición del recurso contencioso frente a un acto administrativo que ha sido suficientemente conocido por la Administración General del Estado en un momento determinado, como es el caso (S TS, Sª 3ª, de 17/03/2014 –casación 1480/2011).
Así mismo, como señaló el Tribunal Supremo (Sª 3ª, Secc. 5ª) entre otras en sus sentencias de 14 de abril de 2011 (casación 2148/2007) y 19 de abril de 2012 (casación 6401/2009), el plazo de 2 meses legalmente establecido para interponer un recurso contencioso-administrativo frente a una resolución expresa es de cumplimiento inexcusable, debiéndose inadmitir de plano los recursos interpuestos tras su vencimiento. Y ello aún en el supuesto de que se invoquen vicios de nulidad de pleno derecho frente al acto administrativo recurrido.»
Señalar por último que nos parece muy interesante la valoración de fondo que se realiza de la reiteración de las peticiones de información ex art. 64 LBRL si las mismas carecen de contenido cierto y sustantivo, sin que puedan servir de mecanismo para prolongar artificiosamente plazos procesales, lo que conculcaría principios tan básicos como el de seguridad jurídica.
Rafael Rossi Izquierdo
