Movilidad y necesidades del servicio -límites en su ejercicio-. STSJ de Galicia de 24 de noviembre de 2021.
En una anterior entrada tratamos sobre el alcance de las «necesidades del servicio» en la justificación de un traslado, en el sentido de que no podían configurarse como una especie de «cajón de sastre» ilimitado, especialmente cuando se constata que las razones esgrimidas no se corresponden con la realidad. Esta controversia la tratamos en nuestro análisis sobre necesidades del servicio y orden verbal en movilidad de funcionarios (Parte I), y fue resuelta por la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Lugo de fecha 24 de mayo de 2021, confirmada por la STSJ de Galicia de 24 de noviembre de 2021.
1. Antecedentes y planteamiento del recurso de apelación
En la primera instancia se defendió la inexistencia de razón objetiva que avalara el traslado de la recurrente de un centro de trabajo a otro. La orden se dio de modo verbal, lo que a nuestro juicio era inocuo a los efectos de su impugnabilidad -en un primer momento la Administración alegaba la inadmisión del recurso administrativo-. El juzgador a quo desestima la causa de inadmisión, reconociendo su verdadera naturaleza de acto administrativo con contenido material cierto, y susceptible de ser impugnado conforme al artículo 25 de la LJCA, para posteriormente estimar íntegramente la demanda.
En sede de apelación el recurso se centra en cuestiones de fondo, sin discutir la procedencia -desde una óptica procesal- de la impugnación de la orden verbal, manejando los siguientes argumentos:
1.- La movilidad de la recurrente traía causa del ingreso de dos funcionarios de carrera -veterinarios- que, tras la superación del proceso selectivo, tomaron posesión en la misma comarca sanitaria en que la recurrente prestaba servicios.
2.- Que en dicha comarca no había puestos de trabajo asignados a cada matadero, sino un determinado número de plazas -13- vinculadas a dicha comarca, sin conexión directa con cada uno de los 6 mataderos ubicados en la comarca sanitaria. Ello implica que no se genera ningún «derecho» o expectativa en relación a la prestación de servicios en uno u otro centro de trabajo, siendo la Administración quien determina dicha circunstancia en función de su amplia potestad de autoorganización.
En oposición a dicha tesis alegábamos:
1.- Sin perjuicio de que se incorporaran dos funcionarios de nuevo ingreso, era sencillo concluir que dicha provisión de puestos no afectaba a la recurrente, desde el momento en que en el listado de destinos que se oferta a dicho colectivo se asignan puestos vacantes con códigos concretos, que no se corresponden con el ocupado por la recurrente, que obedece a un nombramiento de interinidad en relación a una titular que no se ha reincorporado.
Lo que no era razonable es que ese «movimiento» previo implicara desplazar a quien ninguna relación tenía con los puestos ocupados, en una especie de efecto dominó sin amparo legal alguno.
2.- Con independencia de que la RPT no asignaba a cada puesto un matadero concreto, también lo era que en la práctica los 13 veterinarios prestaban servicios en uno de ellos -con una jornada específica-. Esta realidad la reconoce la propia Administración desde el momento en que pone de manifiesto que existen «concursos» para que los veterinarios puedan elegir matadero para la prestación de servicios.
2. Sentencia del TSJ de Galicia de 24 de noviembre de 2021
2.1. Control judicial de la potestad de autoorganización y motivación de las necesidades del servicio
La sentencia de apelación confirma íntegramente el fallo de instancia. En primer lugar comienza desarrollando el régimen jurídico de la movilidad del funcionario, con mención al artículo 81 del TREBEP y al artículo 101 de la Ley 2/2015 de Empleo Público de Galicia.
Sobre este punto nadie niega que la Administración pueda acordar la movilidad forzosa en base a su potestad de autoorganización, pero el fallo recuerda a continuación:
«Ahora bien, esa potestad de autoorganización no está exenta de todo control, sino que su ejercicio tiene como contrapartida que el traslado forzoso se motive, integrándose conceptos como las «necesidades organizativas» o «razones de servicio» que llevan a adoptar la decisión de traslado y los efectos inherentes. De este modo, como resulta de los preceptos citados, la potestad de autoorganización se ha de ejercitar en función de las «necesidades de servicio» que a la propia Administración compete valorar, pero pudiendo esa valoración ser revisada por los Órganos Jurisdiccionales.
Como viene indicando el Tribunal Supremo, el concepto de “necesidades del servicio” es un concepto jurídico indeterminado en cuya concreción actúa la Administración con un margen de apreciación que no la dispensa de la necesidad de aportar al expediente el material probatorio necesario para acreditar que la decisión viene apoyada en realidad fáctica que garantice su legalidad y oportunidad, así como la congruencia con los motivos y fines que la justifican. La potestad de autoorganización de la Administración es de carácter discrecional, y, para considerar que una actuación de esta naturaleza es conforme al ordenamiento jurídico, debe estar suficientemente motivada, sobre todo cuando puede suponer una restricción de derechos de los empleados públicos; no se trata de una potestad libérrima, pues en el ejercicio de aquella potestad organizatoria, se encuentra sometida la Administración Pública al ordenamiento jurídico, debiendo destacarse que los poderes para ordenar la organización no pueden constituir, so pretexto de que se trata de una potestad referida a un ámbito, un coto exento de la sumisión al derecho, lo que sería contrario a los artículos 9.1 y 103.1 de la Constitución.»
Es evidente, por tanto, que sin perjuicio del reconocimiento de la prerrogativa de la Administración -al menos en abstracto- para ordenar el traslado, éste ha de venir motivado por razones objetivas, siendo fiscalizables dichos razonamientos en sede judicial.
2.2. Improcedencia del «efecto dominó» sobre interinos que ocupan puestos distintos y falta de justificación real
En el FD V la sentencia comienza recordando que la recurrente venía sustituyendo a la titular del puesto, sin que se hubiera reincorporado a la presente fecha, como también consta acreditado que los dos funcionarios de nuevo ingreso se incorporaron a otros dos puestos que no afectan a la recurrente. Lo que ocurrió es que el funcionario interino que sí se vio «desplazado», se «movió» ocupando el puesto de la recurrente, a la cual se obliga a un traslado forzoso sin razón legal que lo ampare.
La sentencia resuelve el primer alegato del recurso de apelación, relativo a la inexistencia de adscripción a mataderos concretos, y dispone:
«…La demandante toma posesión de un puesto determinado, pero ese puesto no tiene adscrito en principio un destino (matadero) concreto.
Ahora bien, como resulta de lo que se informa por la propia Administración, no puede desconocerse que en la práctica los inspectores veterinarios no van cada día de forma indistinta a uno u otro matadero de la comarca, sino que se prevé la concreción del matadero en el que se van a prestar servicios, de forma que cada inspector veterinario puede elegirlo, señalando la Administración apelante en la resolución recurrida que tienen derecho a elegir en primer lugar los veterinarios en propiedad definitiva, después los veterinarios que acaban de tomar destino en plazas provisionales, y por último los veterinarios interinos en función del tiempo de trabajo realizado en el código de la plaza que ocupan.
Por tanto, de lo anterior resulta que es la propia Administración la que da la pista sobre el modo en que se organiza el servicio, de forma que, sin perjuicio de necesidades concretas del servicio, en principio cada inspector veterinario se adscribe a un matadero concreto.
Y, de hecho, la actora, sustituyendo a una inspectora veterinaria titular, prestó sus servicios siempre en el mismo matadero hasta la orden de traslado controvertida.»
Es decir, a pesar de que la RPT no asigna a cada puesto/código un matadero/jornada concreta, lo cierto es que la realidad, y los actos propios de la Administración, acreditan que esa «conexión» existe.
El fallo continúa razonando:
«Dicho lo anterior, el hecho de que a Dª […] la hayan trasladado a un matadero distinto a aquel en que venía prestando servicios desde que en 2014 tomó posesión, puede fundarse en la potestad de autoorganización y en la necesidad del servicio, pero para considerar lícita la actuación administrativa no basta con hacer una mención genérica a este concepto indeterminado, sino que ha de darse una justificación a ese traslado, tal y como se indicó por la juez de instancia, y en este caso, ante lo que consta en el expediente, y lo que se alega por la Letrada de la Xunta de Galicia al recurrir en apelación la sentencia, no puede estimarse que exista la justificación o motivación requerida.»
La sentencia no acepta, como tampoco la doctrina del Tribunal Supremo -entre otras, la de 20 de abril de 2021-, que la mención a necesidades del servicio se convierta en una especie de patente de corso ajena a la realidad. Y sobre ello razona:
«Así, el hecho de que otra funcionaria de nuevo ingreso tomase posesión como inspectora veterinaria en puesto de trabajo en la comarca […], no siendo el que venía ocupando Dª […] (cuyo nombramiento ha de recordarse que es de sustitución de otra titular), no sirve de justificación para el movimiento de ésta, sino, en su caso, para el movimiento del interino que venía cubriendo el matadero al que se incorpora el personal de nuevo ingreso.»
La sentencia rechaza el efecto dominó pretendido por la Administración sanitaria en el sentido de desplazar a un interino que ninguna relación guarda con los puestos ocupados por el ingreso de nuevos funcionarios de carrera, en favor de otro interino al que sí afecta dicha provisión de puestos.
Esta posibilidad únicamente podría acontecer si tuviera respaldo normativo, o en su caso hubiera existido un «concurso» que conllevara ese resultado en base a un procedimiento abierto y transparente, como inicialmente la Administración razonaba había ocurrido, pero a la luz de la prueba practicada se confirma que:
«…no consta que haya existido ese concurso interno de traslados o similar en el año 2020 en la comarca […], indicándose en concreto en la sentencia que “el propio Secretario Xeral de la Consellería… informa que no existió concurso interno de traslados o similar en el año 2020 en la comarca de […], todo ello en contra de lo consignado por el Jefe de Zona en la resolución de referencia, por lo que las razones no se ajustan a la realidad de los hechos que pone en evidencia la propia Administración…”…
Por tanto, han de ser confirmados los argumentos dados en la sentencia de instancia para estimar el recurso contencioso-administrativo considerándose no conforme a derecho la actividad administrativa impugnada por injustificada, al no motivarse las necesidades del servicio que dieron lugar al traslado.»
En este sentido creemos muy esclarecedora también la STS de 20 de abril de 2021 (rec. 7137/2018):
“En definitiva, la argumentación de la Administración se pierde en una especie de vacío. No puede aceptarse de ninguna manera una justificación que descansa en hechos que no son ciertos, y lo que ocurre, en realidad, es que en este caso, como dice la Sala de Albacete, el cese no tiene motivación, porque la ofrecida por la Administración no es cierta…”
Con mayor motivo habrá que rechazar motivaciones que no es que descansen en el vacío, sino que se han acreditado como inciertas.
Artículos relacionados sobre movilidad por necesidades del servicio y órdenes verbales:
- Parte I (Sentencia de primera instancia): Necesidades del servicio y orden verbal: movilidad acordada sin motivación acreditada.
- Impugnación de mandatos verbales: La orden verbal al funcionario público: validez, efectos y régimen de recursos.
FAQ
Preguntas Frecuentes sobre movilidad de funcionarios y necesidades del servicio
1. ¿Puede la Administración trasladar forzosamente a un funcionario invocando de forma genérica «necesidades del servicio»?
No. Aunque el artículo 81 del TREBEP faculta a la Administración para acordar la movilidad del personal dentro de su potestad de autoorganización, las «necesidades del servicio» constituyen un concepto jurídico indeterminado que exige una motivación concreta y acreditada en el expediente. No basta una invocación genérica o formal, sino que la Administración debe aportar el material probatorio que demuestre la realidad fáctica, la urgencia o la necesidad organizativa que justifica el traslado, quedando dicha valoración plenamente sujeta al control judicial (arts. 9.1 y 103.1 CE).
2. ¿Es válido desplazar a un funcionario interino de su centro de trabajo cuando se incorporan funcionarios de carrera en otros puestos de trabajo distintos?
No, salvo que exista respaldo normativo o un procedimiento transparente de reasignación que lo ampare. Como declara la Sentencia del TSJ de Galicia de 24 de noviembre de 2021, la toma de posesión de funcionarios de nuevo ingreso en determinados códigos de puestos vacantes no justifica provocar un «efecto dominó» para desplazar forzosamente a otro funcionario interino que ocupa otro puesto distinto mediante nombramiento de sustitución cuyo titular no se ha reincorporado.
3. ¿Qué ocurre si la motivación ofrecida por la Administración para justificar un traslado forzoso se apoya en hechos inciertos?
El acto administrativo de traslado deviene nulo o anulable por falta de motivación real y arbitrariedad. Conforme a la doctrina del Tribunal Supremo (STS de 20 de abril de 2021, rec. 7137/2018), no puede aceptarse en ningún caso una justificación administrativa que descanse en hechos inexistentes o que resulten desmentidos por la prueba practicada en el proceso contencioso-administrativo.
Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-.
