Acumulación de acciones en la impugnación de actos dimanantes de distintas Administraciones. STS 27-6-2013

Procesal

Acumulación de acciones aún cuando la competencia objetiva recaiga en distintos órganos judiciales.

En algunas ocasiones nos encontramos con que en procedimientos administrativos de cierta complejidad convergen distintas actuaciones, informes preceptivos, autorizaciones… que vinculan en todo o en parte el resultado final del procedimiento, siendo distinta Administración la que emite dichos informes y la que finalmente resuelve. Tratamos por tanto de supuestos en los que participan activamente distintas Administraciones Públicas aunque exista una misma causa de pedir, siendo preciso en ocasiones articular el recurso contencioso no sólo frente a la resolución definitiva del procedimiento sino también frente a esa/s actuaciones anteriores provenientes de otra Administración. La duda que se plantea es si sería viable «acumular» dichas pretensiones en un único proceso judicial o nos vemos abocados a interponer distintos recursos judiciales, cada uno ante el órgano judicial que corresponda conforme la Ley 29/1998 (LJ).

El artículo 7.2. de la Ley 29/1998 dispone:

«2. La competencia de los Juzgados y Salas de lo Contencioso-administrativo no será prorrogable y deberá ser apreciada por los mismos, incluso de oficio, previa audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal por plazo común de diez días.»

La determinación de la competencia objetiva no es disponible para las partes, siendo en último término cuestión que se puede apreciar de oficio por el órgano judicial. La duda es si para combatir  -por poner un ejemplo- una autorización proveniente de una Comunidad Autonóma -cuyo conocimiento está reservado a las Salas de los Tribunales de los respectivos TSJ-, y por otro lado la concesión o denegación de una licencia por parte de una entidad local -cuyo conocimiento compete a los juzgados de lo contencioso administrativo-, debemos articular diferentes recursos judiciales o puede dilucidarse la problemática en uno sólo.

La acumulación presenta ventajas evidentes como la mayor celeridad toda vez que enfrentamos un único procedimiento, o evitar dividir el conocimiento de la causa entre diferentes tribunales lo que en ocasiones puede llevar aparejado resultados imprevisibles.

Nadie discute que la impugnación autónoma de ambos actos administrativos, siguiendo las indicaciones oportunas del pie de recursos de cada resolución es correcto desde una perspectiva procesal, pero lo que interesa es saber si se podría optar por otra solución que sea igualmente conforme a derecho y ello a pesar de lo dispuesto en el artículo 7.2. LJ.

Esta posibilidad de acumular sendas impugnaciones en único proceso judicial ha sido avalado por el Tribunal Supremo siempre que tratemos de actos conexos con idéntica causa de pedir, y ello aunque la competencia objetiva difiera en cada caso, residenciándose la litis en el órgano jurisdiccional competente para fiscalizar la actuación de la Administración de mayor ámbito territorial.

En este sentido se pronuncia  la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de junio de 2013.

            “TERCERO.- Como ya ha quedado expuesto, la mercantil «Centro Tecnológico Palmas Altas, S.A.» interpuso recurso contencioso-administrativo contra dos pretensiones distintas: la dirigida a la Junta de Gobierno Local de la ciudad de Sevilla, referida a la restitución de enriquecimiento injusto formulada en relación con el coste de ejecución de las obras de mejora y ampliación del enlace Este entre la Autovía SE-30 y el Puerto de Sevilla, y la dirigida al Ministerio de Fomento referida a la restitución de enriquecimiento injusto formulada en relación con el coste de ejecución de las citadas obras.

Pues bien, en el sistema competencial de la Ley Jurisdiccional 29/1998 (LA LEY 2689/1998), el enjuiciamiento de una y otra impugnación corresponde, en principio, a órganos jurisdiccionales distintos, toda vez que según el artículo 8.1 los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo conocen de los recursos que se deduzcan frente a los actos de las entidades locales, salvo excepciones que no vienen al caso; mientras que según el artículo 10.1.m las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia conocen en única instancia de cualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la competencia de otros órganos de este orden jurisdiccional, como ocurre en el presente caso con la Resolución de la Subdirección General de Explotación y Gestión de Red de Fomento del Ministerio de Fomento de 3 de octubre de 2011, y, en relación con la competencia territorial, el artículo 14.1.primera de la LRJCA (LA LEY 2689/1998) establece que «Con carácter general, será competente el órgano jurisdiccional en cuya circunscripción tenga su sede el órgano que hubiere dictado la disposición o el acto originario impugnado».

Y aunque la presente cuestión de competencia no tiene por objeto determinar si es posible acumular en una misma impugnación jurisdiccional dos pretensiones cuyo enjuiciamiento corresponde ratione materiae, a tenor de la Ley, a órganos jurisdiccionales distintos, sí debemos dar respuesta a este tema por su estrecha relación con la cuestión competencial planteada. Y este problema ha sido resuelto, entre otras, por Sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 9 de marzo de 2012 (RC 3088/2008 (LA LEY 20179/2012) ), en la que dijimos:

«…comenzando por la viabilidad de la acumulación articulada en el proceso de instancia, lo cierto es que la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998 (LA LEY 2689/1998) no da una respuesta específica a esta cuestión, como tampoco lo hacía la precedente Ley Jurisdiccional de 1956 (LA LEY 39/1956). Sí que se refiere expresamente a este problema, en cambio, la Ley de Enjuiciamiento Civil 1/2000 (LA LEY 58/2000) ( LEC), en su artículo 73.1 , siguiendo la regulación que ya contenía en términos coincidentes la antigua Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881 en su artículo 154.2 (LA LEY 1/1881). Dispone este artículo 73.1, en cuanto ahora interesa, que para que sea admisible la acumulación de acciones será preciso que el Tribunal que deba entender de la acción principal posea jurisdicción y competencia por razón de la materia para conocer de la acumulada.

A la vista de lo dispuesto en estos preceptos concordantes de la antigua y la actualmente vigente Ley de Enjuiciamiento Civil, no faltan autos de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo que han considerado inviable una acumulación de pretensiones cuando la competencia para conocer de su enjuiciamiento corresponde a órganos diferentes de este Orden Jurisdiccional. Así se han pronunciado, por ejemplo, los autos ( AATS) de 6 de mayo de 1998 (recurso nº 324/1996 ),19 de mayo de 2000 (recurso nº 487/2000 (LA LEY 251489/2000)), y5 de junio de 2000 (recurso nº 402/1998 (LA LEY 250979/2000)).»

Comienza señalando que existe un vacío normativo tanto en la LJ 29/1998 como en la anterior Ley jurisdiccional de 1956, y que en aplicación de la LEC no cabría tal acumulación, existiendo distintos Autos de la Sala Tercera que consideraban inviable tal acumulación.

Pero posteriormente se añade:

«Ahora bien, esta doctrina fue matizada por el ATS de 6 de febrero de 2001 (recurso nº 1464/2000 (LA LEY 247026/2001)), que recapitulando el estado de la cuestión a dicha fecha, señaló lo siguiente:

«Tercero .- Es cierto, sin embargo, que los órganos jurisdiccionales competentes para conocer de una y otra de las dos pretensiones procesales acumulables son distintos, correspondiendo a esta Sala del Tribunal Supremo la competencia para enjuiciar, de modo directo, la conformidad a derecho del Acuerdo del Consejo de Ministros ( artículo 12.1 de la Ley Jurisdiccional ) pero no, en principio, la de la resolución dictada por el Director General de Bellas Artes y Bienes Culturales.

No existiendo en la Ley Reguladora de esta Jurisdicción un precepto específico que regule la acumulación de acciones conexas cuyo enjuiciamiento haya de corresponder a órganos jurisdiccionales diferentes por razón del origen o procedencia del acto administrativo enjuiciado y dada la dificultad de aplicar sin más a esta cuestión las normas supletorias de la anterior Ley de Enjuiciamiento Civil (artículo 154.2 ) relativas a la imposibilidad de acumular acciones que, por razón de la materia o por razón de la cuantía, correspondan a jueces diferentes, la solución a que ha llegado la jurisprudencia no es unánime.

En efecto, la viabilidad de esta singular acumulación, para supuestos determinados, ha sido refrendada por esta misma Sala en sentencias como la de 11 de mayo de 1990 y 28 de enero de 1999 (a las que se refiere el Abogado del Estado ) y 24 de junio de 1996 . En otros supuestos, no obstante, ha sido rechazada sosteniendo que la acumulación no puede alterar las normas legales de atribución de competencia establecidas para los distintos órganos que integran esta jurisdicción.

Cuarto .- Las particularidades del caso de autos nos inclinan a seguir la primera de las dos líneas jurisprudenciales reseñadas. Como ya hemos puesto de relieve, el análisis del expediente administrativo revela que la decisión clave de todo el procedimiento autorizatorio es, realmente, la adoptada por el Consejo de Ministros, de modo que -sin que ello prejuzgue nada en este momento- afecta directamente a la sustantividad de las decisiones adoptadas por otros órganos inferiores dentro de aquel procedimiento y, en concreto, a la dictada por el Director General de Bellas Artes y Bienes Culturales. Siendo ello así, el enjuiciamiento de ésta difícilmente podría hacerse al margen de la apreciación de la validez o nulidad del Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de octubre de 1998, juicio que corresponde en exclusiva al Tribunal Supremo».

Y esta doctrina fue seguida en otro ATS, de 3 de abril de 2001 (recurso nº 511/2000 (LA LEY 247923/2001)), y más recientemente, por ATS de 4 de diciembre de 2007 (recurso nº 17/2006 (LA LEY 247672/2007)).

Ciertamente, la aplicación supletoria de la Ley de Enjuiciamiento Civil al proceso contencioso-administrativo no puede afirmarse de manera acrítica y automática, sino que ha de cohonestarse con el orden de principios que vertebran este Orden Jurisdiccional, resultante de su peculiar estructura institucional y de la especificidad de la materia que constituye su ámbito de enjuiciamiento: el Derecho Público, configurado según unos principios cualitativamente diferenciados del Privado, que determinan que la relación jurídico-administrativa, tanto en su vertiente sustantiva como en la procedimental, no pueda caracterizarse sin matices del mismo modo que las relaciones jurídico-privadas.

Así se pone de manifiesto en el caso que examinamos. Por mucho que el enjuiciamiento de las dos inactividades denunciadas por los recurrentes -la municipal y la autonómica- corresponda, en principio, a órganos jurisdiccionales diferentes. No hay duda de que se trata de acontecimientos estrechamente vinculados, en cuanto referidos a un mismo objeto (la denuncia de actuaciones urbanísticas presuntamente irregulares en cuanto que desprovistas de las pertinentes licencias), y relacionados en una inequívoca línea de continuidad que exige su contemplación conjunta, pues no puede analizarse la inactividad imputada a la Administración autonómica si no se pone en relación dialéctica con la inactividad previamente imputada al Ayuntamiento. Resulta, por tanto, contrario a la lógica y la razón, y al necesario mantenimiento de la continencia de la causa, fraccionar lo que constituye realmente un fenómeno unitario.

Desde esta perspectiva, en el presente caso debe tenerse por correcta la acumulación de ambas pretensiones ante la Sala de instancia y la consiguiente viabilidad del recurso de casación respecto de la totalidad del debate procesal, sin diferenciaciones artificiosas».

CUARTO.- Aclarada la cuestión de la acumulación de pretensiones, debe añadirse que, como señala el Ministerio Fiscal, esta Sala ya se ha pronunciado sobre la competencia objetiva en los casos en que hayan de fiscalizarse decisiones adoptadas por diferentes Administraciones. Así, en el Auto de 8 de marzo de 2012 (CC 71/2011) se establecía que «… una interpretación integradora de las reglas sobre competencia objetiva previstas en la Ley Jurisdiccional permite deducir que la competencia objetiva en los casos en que hayan de fiscalizarse decisiones adoptadas por diferentes Administraciones, pero fundadas en igual causa de pedir, entendida esta causa como el dato fáctico determinante de la reclamación, ha de corresponder al órgano jurisdiccional competente para fiscalizar el acto dictado por la Administración de mayor ámbito territorial y, teniendo ambas el mismo, al órgano jurisdiccional de mayor jerarquía».

     Conforme lo expuesto puede constatarse como el Tribunal Supremo no entiende procedente en este punto una aplicación supletoria de la LEC y avala la acumulación de actos íntimamente ligados que traen causa de una misma causa de pedir aunque difiera la competencia objetiva para su conocimiento, correspondiendo la competencia al órgano jurisdiccional que haya de conocer de la actuación de la Administración de mayor ámbito territorial.

Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-

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