Improcedente suspensión del proceso contencioso administrativo en supuestos de prejudicialidad administrativa homogénea por pendencia de recurso frente a disposición de carácter general.
Tras la aprobación de una disposición de carácter general se sucederán múltiples actos de aplicación que abren la posibilidad de interponer una impugnación autónoma por cualquiera de los potenciales afectados. En paralelo a la sustanciación de estos contenciosos puede discurrir un -o múltiples- recursos directos frente a la disposición de carácter general -de la que traen causa los actos de aplicación-. Con motivo de ello alguna de las partes procesales puede instar la suspensión del segundo recurso a la espera de la firmeza de la resolución del primer contencioso, que tendría un efecto reflejo en el segundo.
El precepto que suele esgrimirse en defensa de la tesis de la suspensión es el artículo 43 de la LEC, entendiendo su aplicación supletoria a la LJ en este punto. Dicho precepto dispone:
«Artículo 43 Prejudicialidad civil
Cuando para resolver sobre el objeto del litigio sea necesario decidir acerca de alguna cuestión que, a su vez, constituya el objeto principal de otro proceso pendiente ante el mismo o distinto tribunal civil, si no fuere posible la acumulación de autos, el tribunal, a petición de ambas partes o de una de ellas, oída la contraria, podrá mediante auto decretar la suspensión del curso de las actuaciones, en el estado en que se hallen, hasta que finalice el proceso que tenga por objeto la cuestión prejudicial.»
No estamos ante una cuestión menor -o hipótesis de laboratorio de difícil aplicación práctica- desde el momento en que optar por la suspensión puede implicar una importante demora en la resolución de la litis. En este sentido el recurso frente a la disposición de carácter general, con independencia de lo que pueda tardar ante el Tribunal a quo, tiene un tratamiento reforzado a los efectos de la determinación del interés casacional objetivo ex. artículo 88.3.c LJ. Esto implica, que para el caso de que se preparase recurso de casación, o admitido éste se esperara hasta su resolución, los procedimientos afectados quedarían «hibernados» durante años a la espera del resultado del recurso de casación. O incluso de existir múltiples recursos de casación -que se van preparando sucesivamente en el tiempo- se entraría en una rueda que dilataría enormemente el resultado la litis en evidente perjuicio del justiciable.
STS de 28 de junio de 2005.
Para la resolución de esta problemática es conveniente acudir a la STS de 28 de junio de 2005, que estima improcedente la aplicación supletoria del artículo 43 de la LEC, al existir regulación específica en la LJ. El fallo comienza señalando:
“En primer lugar, la doctrina de la sentencia de instancia es errónea pues la supletoriedad procesal civil ha de jugar en su ámbito propio, esto es, en aquellos casos en que la Ley Jurisdiccional no regula una cuestión, pero tácitamente tampoco se oponga a ella por resultar la regla de supletoriedad incompatible con el régimen diseñado por la ley reguladora de la Jurisdicción, lo que no ocurre en el presente caso, por lo que se expondrá.
El art. 43 de la Ley de Enjuiciamiento Civil se refiere a la prejudicialidad civil e integra una laguna legal existente en nuestro sistema, estableciendo ahora que «cuando para resolver sobre el objeto litigioso sea necesario decidir acerca de alguna cuestión que, a su vez, constituya el objeto principal de otro proceso pendiente ante el mismo o distinto tribunal civil, si no fuere posible la acumulación de autos, el tribunal, a petición de ambas partes o de una de ellas, oída la contraria, podrá mediante auto decretar la suspensión del curso de las actuaciones, en el estado en que se hallen, hasta que finalice el proceso que tenga por objeto la cuestión prejudicial.»
El precepto, sin embargo, no puede aplicarse a las cuestiones administrativas, ante la regulación que al respecto establece la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.”
Y posteriormente añade:
“La ley, en cambio, no se refiere para nada a las cuestiones de naturaleza administrativa, que tienen lugar cuando, previamente a la decisión sobre el fondo del asunto se necesita una determinación judicial acerca de un extremo de índole administrativa que condiciona tal decisión, por lo que no pueden calificarse como prejudiciales, en tanto que su resolución corresponde originariamente a los Jueces y Tribunales administrativos, sin que se dilucide extremo alguno que sea competencia de otro distinto orden jurisdiccional, razón por la que se engloban más bien en la categoría de cuestiones incidentales.”
El TS distingue entre cuestión prejudicial, en las que igualmente el orden contencioso administrativo tiene libertad para resolver a los únicos efectos de la resolución de esa litis –con alguna excepción-, y por otro ladoel precedente administrativo que tenga relación con la litis al que cataloga más bien de cuestión incidental.
Dentro de esas cuestiones incidentales se encontraría el caso que nos ocupa, acerca de la vinculación y efectos procesales que derivan de la impugnación de una norma reglamentaria en relación a otros procedimientos que enjuician actos de aplicación de la misma, señalando al respecto:
“Por lo que respecta al segundo aspecto enunciado, control de los Reglamentos, en el caso de la actividad normativa de la Administración Pública, la Ley Jurisdiccional establece diferentes mecanismos impugnatorios, como son el recurso directo y el recurso indirecto. La impugnación directa está regulada en el art. 25 de la Ley Jurisdiccional y las sentencias que anulen un precepto de un Reglamento, según dispone el art. 73, no afectarán por sí mismas a la eficacia de los actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales. Por su parte, la impugnación de los actos que se dicten en aplicación de disposiciones de carácter general fundada en que éstos no son conformes a Derecho, (la llamada impugnación indirecta) viene contemplada en el art. 26, y su funcionamiento en el artículo siguiente, que establece que cuando se produzca esta impugnación el Juez o Tribunal de lo Contencioso Administrativo desarrollará todo el proceso como si de la impugnación de cualquier acto administrativo se tratara y dictará sentencia. Si entiende que el acto administrativo es legal, porque así es la disposición de la que trae cuenta, se termina el proceso con una sentencia desestimatoria de la pretensión y con ello todo el proceso. En cambio si el juez entiende que el acto es ilegal por serlo el Reglamento que éste aplica, si, a su vez es competente para conocer también del Reglamento, la sentencia deberá declarar la ilegalidad del acto y del Reglamento, y si no lo fuera, dictada la sentencia sobre el acto, debe plantear la cuestión de ilegalidad, que se encuentra regulada en los arts. 27 y 123 a 126, quedando terminado el proceso al acto, sin perjuicio de lo que se resuelva respecto al Reglamento, cuya sentencia no afectará a la situación concreta derivada de la sentencia dictada por el Juez o Tribunal que planteó la cuestión de ilegalidad.”
No es por tanto aplicable al caso que nos ocupa el artículo 43 de la LEC, ni tampoco procedente la suspensión de los recursos contencioso administrativos dirigidos frente a actos administrativos de aplicación de la norma reglamentaria, aún en el caso de que estuviera pendiente de resolución un recurso directo frente a dicha norma reglamentaria.
En similar sentido se pronuncia STJ Castilla La Mancha de 21 de mayo de 2020, Auto del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº2 de A Coruña de 18 de noviembre de 2020, o Auto del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº1 de Elche de 21 de mayo de 2021 que señala:
«Estamos ante lo que la jurisprudencia de este específico orden contencioso administrativo se conoce como «prejudicialidad administrativa homogénea», situación que se produce cuando en este recurso contencioso-administrativo aparecen como cuestiones fácticas o jurídicas cuya resolución pende, a su vez, de la sentencia que se dicte en otro proceso judicial, bien de forma horizontal (por estar pendiente otro recurso ante otro Juzgado de lo Contencioso-Administrativo con misma jurisdicción y competencia objetiva, aunque no territorial), bien de forma vertical (por estar pendiente otro recurso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del correspondiente Tribunal Superior de Justicia o ante el Tribunal Supremo). Sin embargo, se trata de una institución no prevista en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y que, a pesar de la invocación de la parte actora, no cabe suplir con la aplicación del artículo 43 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC). Sobre la inaplicación o, más bien, sobre la aplicación muy matizada de dicho precepto de la Ley rituaria, se ha pronunciado el Tribunal Supremo en la conocida STS, Sala 3ª, de 28/06/2005, RCIL 6/2004, seguido posteriormente por otros Tribunales Superiores de Justicia ( vid. STSJ Madrid, Sala C-AA, de 01/07/2015, Rec. 1111/2014). Y no se va a acceder a la suspensión del presente procedimiento abreviado por razón de la mal denominada » prejudicialidad civil» invocada por cuanto no puede apreciarse de la admisión a trámite por la Sala Tercera del Tribunal Supremo de la cuestión de interés casacional plantada en los Autos de admisión invocados que la decisión condicione directamente la cuestión principal sometida a enjuiciamiento en esta litis, ni que constituya un presupuesto insoslayable para su resolución, atendiendo a la abundante jurisprudencia del Tribunal Supremo ya consolidada al respecto así como a todos los pronunciamientos del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Como tiene asentada numerosa jurisprudencia también del Tribunal Supremo, no puede entenderse como cuestión prejudicial lo que constituye el fondo del asunto o la cuestión sustantiva y axial del pleito sometido a enjuiciamiento ( vid. STS de 25/04/2005, entre otras).»
También destacables Auto del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº2 de Lugo de 11 de junio de 2021, o Auto del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº1 de Lugo de 10 de junio de 2021 que finaliza señalando:
«Aplicando la doctrina expuesta al supuesto de autos, cabe concluir que no procede acordar la suspensión interesada por la representación procesal de la , toda vez que la aplicación de la previsión contenida en el art. 43 LEC queda constreñida a un concreto supuesto: La legalidad de un acto administrativo que tiene como precedente cuestionado en sede judicial otro de igual naturaleza pero no cuando el recurso C/A que se alega como referente va dirigido a dilucidar la legalidad de una disposición de índole reglamentaria, pues en este supuesto procede aplicar las previsiones contenidas en los arts. 27 y 123 y ss. LJCA.
Procede, en consecuencia, desestimar la solicitud de suspensión interesada por la Administración demandada.»
Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-
