Imagen de José David Castillo Arias en Pixabay.
Procedimiento abreviado u ordinario en los litigios acerca del nacimiento o extinción del vínculo funcionarial en entidades locales.
Antes de iniciar un procedimiento judicial realizaremos un doble estudio, el primero respecto al fondo y el segundo en cuanto a la forma, que incluirá la tipología de procedimiento a seguir. Como regla general la decisión se mueve entre el procedimiento abreviado y el ordinario -sin perjuicio del uso, en determinados supuestos, del procedimiento para la protección de los derechos fundamentales-. La tramitación por una u otra vía implica atenerse a unas reglas que no son las mismas e implican importantes diferencias.
En materia de personal, el vigente artículo 78.1. de LJ nos aboca, en la mayoría de las ocasiones, al procedimiento abreviado; si bien puede existir disparidad de criterios cuando tratamos de nacimiento o extinción de la condición de funcionario de carrera en entidades locales.
Para entendernos, el actual artículo 78.1. LJ dispone:
«1. Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y, en su caso, los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de este Orden Jurisdiccional conocen, por el procedimiento abreviado, de los asuntos de su competencia que se susciten sobre cuestiones de personal al servicio de las Administraciones Públicas, sobre extranjería y sobre inadmisión de peticiones de asilo político, asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje, así como todas aquellas cuya cuantía no supere los 30.000 euros.»
Nos encontramos, por tanto, con que el P.A. se utiliza en los juzgados de lo contencioso administrativo y juzgados centrales de lo contencioso administrativo, por lo que no se aplica a TSJ o Audiencia Nacional.
Respecto a la competencia de los juzgados de lo contencioso administrativo el artículo 8.1. LJ refiere:
«1. Los Juzgados de lo Contencioso-administrativo conocerán, en única o primera instancia según lo dispuesto en esta ley, de los recursos que se deduzcan frente a los actos de las entidades locales o de las entidades y corporaciones dependientes o vinculadas a las mismas, excluidas las impugnaciones de cualquier clase de instrumentos de planeamiento urbanístico.»
No existe excepción a la competencia del juzgado contencioso en el conocimiento de litigios acerca del nacimiento o extinción de la condición de funcionario al servicio de entidades locales -con independencia del procedimiento a seguir-.
En cambio, cuando tratamos de vínculos que afectan a las CCAA, el artículo 8.2. LJ señala:
«2. Conocerán, asimismo, en única o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a los actos administrativos de la Administración de las comunidades autónomas, salvo cuando procedan del respectivo Consejo de Gobierno, cuando tengan por objeto:
a) Cuestiones de personal, salvo que se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios públicos de carrera.»
Puede observarse como en este caso, si tratamos de una CCAA, la competencia es del TSJ y, con ello, se aboca de modo necesario al procedimiento ordinario. De similar modo, el artículo 11.1. LJ reserva a la AN el conocimiento de los asuntos en materia de personal de la AGE que impliquen nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionario público.
La cuestión, por tanto, es que parece que son de «peor condición» procesalmente -porque a ello nos aboca el P.A, con luego veremos- los aspirantes a funcionario de carrera de una entidad local -o los que finalizan sus servicios- que sus compañeros de CCAA y AGE.
Sobre esta cuestión el compañero Emilio Aparicio ha publicado una entrada muy interesante en el siguiente Link, en el que desarrolla y justifica las razones que avalan tramitar también como procedimientos ordinarios los litigios en materia de personal relativos al acceso o fin de la relación de servicios de los funcionarios de las entidades locales.
Como síntesis de la referida entrada, cuya lectura recomiendo, se destaca que inicialmente la redacción original de la Ley 29/1998 el artículo 78 LJ disponía:
«1. Los recursos que se deduzcan en las materias de que conozcan los Juzgados de lo Contencioso-administrativo, cuando su cuantía no supere las 500.000 pesetas o se trate de cuestiones de personal que no se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de los funcionarios públicos de carrera, se sustanciarán por el procedimiento abreviado regulado en este artículo»
No había discusión en que todos los procedimientos relativos a materia de personal que implicaran nacimiento o extinción de la condición de funcionario de carrera se tramitaban como procedimientos ordinarios pero, posteriormente, tras las modificaciones operadas hasta la fecha, nos encontramos con la siguiente redacción:
«1. Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y, en su caso, los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo de este Orden Jurisdiccional conocen, por el procedimiento abreviado, de los asuntos de su competencia que se susciten sobre cuestiones de personal al servicio de las Administraciones Públicas, sobre extranjería y sobre inadmisión de peticiones de asilo político, asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje, así como todas aquellas cuya cuantía no supere los 30.000 euros.»
Y en este punto el compañero defiende, no sin razón, que la modificación no se limita a señalar únicamente que el procedimiento abreviado abarcará todas las cuestiones de personal competencia del Juzgado, sino que hace una precisión vital para el caso que nos ocupa, cuando añade «al servicio de las Administraciones Públicas», y lo cierto es que el aspirante que pretende acceder a la condición de funcionario de carrera NO se encuentra al servicio de las Administración Públicas, como tampoco el funcionario que es cesado, criterio igualmente avalado por el Auto del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº2 de Gasteiz de 15 de mayo de 2024 -enlazado al final de la entrada del compañero Emilio Aparicio-.
Quiere esto decir, que sí estamos ante un tema de personal, pero no se tramita conforme las reglas del procedimiento abreviado sino del ordinario.
Llegados a este punto, alguien podría preguntarse qué incidencia real tiene el utilizar una u otra vía, si al final se sustancia en el mismo Juzgado, cabe recurso de apelación…, pero lo cierto es que las diferencias prácticas son notables, pudiendo señalar -sin ánimo exhaustivo-:
1.- El P.A. se inicia por demanda, sin conocer el expediente administrativo, y esto puede implicar una situación de enorme desventaja para el recurrente, como se evidencia en múltiples ocasiones. Pongamos un ejemplo:
Juan se presenta a un concurso oposición para acceder a una plaza de TAG, del subgrupo A1, de un ayuntamiento. Supera la fase de oposición pero en la fase de concurso entiende que se le ha minusvalorado la puntuación global en el apartado de formación, pero como sólo tiene la puntuación global de los cursos que han sido baremados desconoce qué cursos en concreto reclamar. Igualmente alberga dudas sobre la puntuación de Pedro, en el sentido de si le han baremado en mayor medida de la que le corresponde, o incluso sí le han aplicado un criterio distinto al suyo.
Presenta reclamación en el plazo de diez días y peticiona acceso al acta de su baremación y los méritos de Juan. Posteriormente se publica el listado definitivo de calificaciones en el que se mantiene su calificación, no se contesta de modo individualizado a su reclamación -en muchas ocasiones la publicación definitiva lleva implícita la desestimación de la reclamación efectuada sin traslado de mayor motivación-, y se le deniega el acceso al expediente por aplicación de normativa de protección de datos -lo que es ilegal, siendo reiterados los pronunciamientos de los tribunales que avalan el derecho a dicho acceso por parte de los aspirantes en el proceso selectivo- Link .
Dentro del plazo de un mes interpone recurso de alzada frente a las calificaciones definitivas -no puede esperar a que le faciliten la documentación porque el plazo vencería igual-, reitera la petición de acceso a la documental de Juan y la motivación de su baremación, y se encuentra finalmente con un silencio desestimatorio. La situación que enfrenta Juan es que no tiene copia del expediente administrativo en relación a su caso, ni tampoco los méritos que justifican la puntuación de Pedro, finalmente decide interponer recurso contencioso administrativo sin una información que es muy relevante. Este supuesto no es de laboratorio, es perfectamente factible que se produzca y se siga dando en infinidad de ocasiones.
Juan, al formalizar demanda, carece de elementos básicos para su defensa, con el agravante de que en la demanda fija sus pretensiones de modo definitivo, así como los motivos que lo avalan y, con independencia de que tras la recepción del expediente administrativo en sede judicial pueda realizar algunas alegaciones en el acto de la vista 78.4. LJ, estas alegaciones no alcanzan para reformular una nueva demanda, porque – -insistimos cuando Juan formula demanda en el P.A. no tiene el expediente administrativo.
En un mundo perfecto, esta situación no se daría, Juan tendría conocimiento de la motivación de sus puntuaciones, habría accedido a todas las partes del expediente que le resultaran de interés, inclusive méritos de Pedro u otros, y la resolución de su alzada habría dejado sentadas las bases -negro sobre blanco- sobre los puntos y argumentos objeto de disputa y, en ese caso, la demanda podría plantearse con cierta seguridad; pero ese no es el escenario que se vive a menudo y genera un importante perjuicio al recurrente y al interés general, entendiendo que el interés general no descansa en que se desestime una demanda, sino que se resuelva conforme a derecho -lo que pude implicar estimar o desestimar por igual en función de la razones que se manejen-.
2.- Otro tema importante son los tiempos porque, en un inicio, los P.A. eran mucho más ágiles al fijar fecha para la vista pocos meses después del decreto de admisión a trámite. En función de la carga de trabajo de cada plaza esos tiempos varían, y la fecha para fijar la vista ya no son tres o cuatro meses, sino 12, 18, 24 meses -o más-, y lo que implicaba una «pequeña» merma de garantías en favor de la agilidad no es tal, ya que es perfectamente posible que el procedimiento ordinario, máxime cuando no es precisa vista por tratar de discusión jurídica, se resuelva en un plazo mucho más breve.
3.- Otro punto que vicia de inicio la planificación procesal de estos procedimientos es que parece entenderse que los procedimientos de personal, así como los de «menor» cuantía -hoy para nada menor cuantía cuando tratamos de 30.000 euros- son fáciles y sencillos de resolver, con lo que malo será que en una vista no se pueda tratar en debida forma ese debate. Esta es una premisa completamente errada, un proceso selectivo, un cese, o la denegación de la prórroga en el servicio activo puede ser tan complejo como cualquier otro procedimientos que pertenezca al ámbito del urbanismo, responsabilidad patrimonial, fiscal.., y es más razonable en estos casos seguir el procedimiento ordinario que, aparte de la formulación de la demanda con posterioridad al estudio del expediente -y en su caso completo del mismo-, también posibilita conclusiones escritas para resumir la posición de las partes de modo ordenado y con un periodo mínimo de reflexión (10 días), que no existe en el P.A.
4.- Esta diferencia de trato entre las entidades locales, CCAA y AGE nos lleva a una pregunta que no tiene fácil respuesta, y es ¿por qué esa diferencia de trato entre los aspirantes a funcionarios de esas tres tipologías de Administración Pública?, ¿tal vez los funcionarios de entidades locales son de peor condición, menos importantes, o sus procedimientos selectivos se rigen por otras normas…? Si acudimos al TREBEP podemos observar que el artículo 3º refiere su sistema de fuentes, pero sobre la condición de funcionario no existe diferencia alguna, ya que el artículo 9.1. dispone:
«1. Son funcionarios de carrera quienes, en virtud de nombramiento legal, están vinculados a una Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente.«
Tan AAPP es una entidad local, como una CCAA, o un Ministerio, y no parece razonable la distinción de trato que se le dispensa procesalmente a unos y otros.
La solución puede venir dada por una interpretación del artículo 78.1. LJ que es razonable y lógica como antes se ha expuesto, y sin necesidad de una reforma legislativa.
Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-.
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