Suspensión de procedimientos en la instancia a la espera de la resolución de un recurso de casación ante el TS.
Una posible reforma procesal, sobre la que se han hecho eco diversos medios, es la modificación de la ley de la jurisdicción contencioso administrativa -LJ- con el fin de suspender los procedimientos seguidos en la instancia cuando esté pendiente de resolución un recurso de casación con análoga problemática. De este modo se garantiza el dictado de fallos uniformes, reforzando la seguridad jurídica. La propuesta atiende a la mejor salvaguarda de un principio básico de nuestro ordenamiento, pero creemos interesante realizar una serie de consideraciones sobre los potenciales perjuicios que esta medida podría irrogar a los justiciables y los tribunales de instancia, si tratamos de un mero automatismo.
Para visualizar de una manera más gráfica y comprensible estos potenciales perjuicios es útil traer a colación algún ejemplo reciente en los que la suspensión era reiteradamente peticionada por la Administración. Nos referimos a las impugnaciones de negativas a tramitar peticiones de reconocimiento de algún grado de carrera profesional por parte de empleados públicos interinos.
Dichos procedimientos se tramitaron por la vía de la protección de los derechos fundamentales y enfrentaron diversos óbices procesales, entre ellos la petición de suspensión por estar pendientes de resolución múltiples recursos de casación.
Uno de los argumentos manejados era la aplicación del artículo 43 LEC, alegato que rechazábamos en base a la doctrina fijada en la STS de 28 de junio de 2005, rec. 6/2004, que dispone:
«…El art. 43 de la Ley de Enjuiciamiento Civil se refiere a la prejudicialidad civil e integra una laguna legal existente en nuestro sistema, estableciendo ahora que «cuando para resolver sobre el objeto litigioso sea necesario decidir acerca de alguna cuestión que, a su vez, constituya el objeto principal de otro proceso pendiente ante el mismo o distinto tribunal civil, si no fuere posible la acumulación de autos, el tribunal, a petición de ambas partes o de una de ellas, oída la contraria, podrá mediante auto decretar la suspensión del curso de las actuaciones, en el estado en que se hallen, hasta que finalice el proceso que tenga por objeto la cuestión prejudicial.»
El precepto, sin embargo, no puede aplicarse a las cuestiones administrativas, ante la regulación que al respecto establece la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.”
Y posteriormente añade:
«La ley, en cambio, no se refiere para nada a las cuestiones de naturaleza administrativa, que tienen lugar cuando, previamente a la decisión sobre el fondo del asunto se necesita una determinación judicial acerca de un extremo de índole administrativa que condiciona tal decisión, por lo que no pueden calificarse como prejudiciales, en tanto que su resolución corresponde originariamente a los Jueces y Tribunales administrativos, sin que se dilucide extremo alguno que sea competencia de otro distinto orden jurisdiccional, razón por la que se engloban más bien en la categoría de cuestiones incidentales…
…declaramos como doctrina legal que «la suspensión del procedimiento por prejudicialidad prevista en el art. 43 de la Ley de Enjuiciamiento Civil no es supletoriamente aplicable a la jurisdicción contencioso-administrativa en aquellos supuestos en los que la cuestión previa a dilucidar consiste en la determinación sobre la legalidad o validez de una disposición de carácter general de rango reglamentario»
Finalmente los juzgados rechazaron la suspensión, por ejemplo Auto del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº1 de Lugo, de 10 de junio de 2021, con base en la STS antes citada, así como Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 22 de mayo de 2015, dictada en el recurso de apelación Nº 110/2014, que extracta en parte:
«Por su parte, la impugnación de los actos que se dicten en aplicación de disposiciones de carácter general fundada en que éstos no son conformes a Derecho, (la llamada impugnación indirecta), viene contemplada en el artículo 26, y su funcionamiento en el artículo siguiente, que establece que cuando se produzca esta impugnación el Juez o Tribunal de lo Contencioso- Administrativo desarrollará todo el proceso como si de la impugnación de cualquier acto administrativo se tratara y dictará Sentencia. Si entiende que el acto administrativo es legal, porque así es la disposición de la que trae cuenta, se termina el proceso con una Sentencia desestimatoria de la pretensión y con ello todo el proceso. En cambio, si el Juez entiende que el acto es ilegal por serlo el Reglamento que éste aplica, si, a su vez es competente para conocer también del Reglamento, la Sentencia deberá declarar la ilegalidad del acto y del Reglamento, y si no lo fuera, dictada la Sentencia sobre el acto, debe plantear la cuestión de ilegalidad, que se encuentra regulada en los artículos 27 y 123 a 126 de la propia Ley 29/1998, quedando terminado el proceso al acto, sin perjuicio de lo que se resuelva respecto al Reglamento, cuya Sentencia no afectará a la situación concreta derivada de la Sentencia dictada por el Juez o Tribunal que planteó la cuestión de ilegalidad.
Entendemos que lo esencial de la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (Sección 2º), de 28 de Junio de 2005 , es la determinación de que en los supuestos de actos administrativos que son nulos por ser nula la Disposición General que le sirve de cobertura, no es aplicable el mecanismo del artículo 43 de la Ley 1/2000, de 7 de Enero, de Enjuiciamiento Civil, dado que en estos casos no concurren los requisitos necesarios para la aplicación supletoria de la dicha Ley, es decir que la cuestión no esté regulada en la Ley 29/1998, de 13 de Julio, Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa, dado que en estos casos han de aplicarse los mecanismos establecidos en el artículo 26, apartado 2º, de la misma que regula el mecanismo de la impugnación indirecta de la disposición general…»
Aplicando la doctrina expuesta al supuesto de autos, cabe concluir que no procede acordar la suspensión interesada por la representación procesal de la Xunta de Galicia…»
En similar sentido -contrario a la suspensión- podemos citar Auto del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº2 de A Coruña de fecha 18 de noviembre de 2020, o Auto del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº2 de Lugo de 11 de junio de 2021, que acordaban la continuación del procedimiento.
Posibles perjuicios caso de suspender en todo caso el procedimiento de instancia a la espera de la resolución de los recursos de casación.
1.- En sus escritos de solicitud de suspensión, la Administración manejaba múltiples autos de admisión que se iban reiterando en el tiempo cada cierto lapso temporal, dos o tres meses. Y ello a pesar de que ya existía algún pronunciamiento del Alto Tribunal favorable a la tesis de los recurrentes. De este modo, el fin de la suspensión peticionada no parece obedecer a que se fije doctrina sobre la controversia jurídica enjuiciada, sino a una táctica dilatoria.
La realidad es que la Administración venía preparando recursos de casación inclusive con posterioridad al dictado de los primeros fallos por parte el TS. La preparación de la casación supone no tener que enfrentar el abono de las retribuciones debidas, ya que el fallo de instancia no se ejecutará, a salvo que la parte inste la ejecución del artículo 91.1. LJ, de resultado incierto. Pero de igual modo, si operase una suspensión automática de cualquier otro procedimiento semejante, el afectado sufrirá una importante demora en la resolución de su proceso judicial.
Esos daños se plasmarían, en primer lugar, en la tardanza en la percepción de unas retribuciones que, todo apunta, le corresponden; y en segundo término causaría un «efecto cascada» en la carrera profesional del empleado público, ya que la denegación de un determinado grado de carrera profesional implica que no pueda peticionar el siguiente en el momento que se aperture nuevo plazo al efecto, obligando a judicializar distintas actuaciones posteriores que no serían precisas de haber obtenido una respuesta en tiempo razonable a su primera reclamación.
En definitiva, admitir que la pendencia de cualquier recurso de casación conlleve la suspensión de otros procedimientos de objeto semejante en la instancia, puede ocasionar perjuicios de importante calado a los justiciables, que se verían abocados a entrar en una especie de rueda sin fin -o al menos de largo recorrido-.
2.- Otra circunstancia a considerar es el impacto que estas suspensiones puedan tener en el funcionamiento de los órganos de instancia.
Volviendo al ejemplo que nos ocupa, nos encontramos con procesos en materia de personal a tramitar por los cauces del procedimiento abreviado -artículo 78 LJ- ante los juzgados unipersonales que precisan -como regla general- de la celebración de vista.
Si tratamos de una problemática común, como la carrera profesional, reconocimiento de antigüedad… los recursos contenciosos serán numerosos creando una especie de presa que aglutinará un número importante de asuntos. Una resolución rápida de la casación generará menos atasco, pero si tratamos de una espera de varios años el número de procedimientos que esperan en un limbo -sin fecha para la vista- será importante, hasta que un día la suspensión se levanta.
En principio podría pensarse que la solución es simple porque como la doctrina ya ha quedado fijada por el TS restaría con aplicarla a todos por igual, pero la cuestión no es asimilable a una especie de «corta pega», porque los casos rara vez son idénticos. En algunos las pretensiones pueden diferir, ya que se pudo haber pedido la concesión directa del grado, en otro la retroacción…. Algunos pueden adolecer de vicios formales, extemporaneidad, acto firme y consentido, falta de presentación telemática o cualquier otro motivo de oposición que despliegue la Administración… En otros hay que examinar otros requisitos objetivos o subjetivos. Los antecedentes difieren respecto a los periodos prestados, dónde se prestaron, vínculo jurídico… Puede haber multitud de casuística que impida una respuesta en bloque, a no ser que orillemos el derecho de defensa de las partes, lo que no debe ser el caso.
Por otro lado, habrá que fijar fecha para la celebración de las vistas. No parece sencillo que puedan «reconvertirse» a la forma escrita en base a la LJ especialmente ante el rechazo que suele manifestar la Administración cuando se propone esta vía. La solución entonces podría pasar por darles prioridad, con lo que generamos una importante demora en otros asuntos, o repartirlos conforme por turno corresponda, con lo que de igual modo acabamos ocasionando similar demora en el funcionamiento del Juzgado.
En definitiva, los dos principales interrogantes que se nos plantean ante dicha reforma son a) la posible utilización de la suspensión con ánimo dilatorio si opera como un automatismo y b) el impacto que tendrá en el funcionamiento ordinario de los tribunales de instancia la creación de unas bolsas importantes de procesos suspendidos -una vez se alce la misma-.
Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-.
