Habilitados de carácter nacional y limites a la encomienda de funciones.
Los funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional -secretarios, interventores, tesoreros- tienen atribuidas por el ordenamiento jurídico unas funciones de la máxima responsabilidad -Real Decreto 128/2018-. Entre ellas se encuentran la fe pública, el asesoramiento jurídico, fiscalización… y, de forma añadida, el artículo 2.4. del RD contempla la posibilidad de que se les confíen otras funciones. El problema surge cuando el alcance, contenido y naturaleza de esa adición desnaturaliza o perjudica el buen fin de sus competencias naturales.
En nuestro caso tratamos de una atribución de funciones a un puesto de habilitado de carácter nacional, tesorero, que implica la comprobación de títulos de propiedad en procedimientos de expropiación forzosa, y aquellos que deriven en una consignación en efectivo con posterioridad a la consignación en la Caja General de Depósitos.
De este modo se aliviaba la carga de trabajo de un servicio -órgano de gestión- trasladándolo hacia el habilitado.
El amparo jurídico de la decisión descansaba en el artículo 2.4. del referido Real Decreto 128/2018 que señala:
«4. Además de las funciones públicas relacionadas en los párrafos a) y b) del apartado 1 de este artículo, los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional podrán ejercer otras funciones que les sean encomendadas por el ordenamiento jurídico.»
Ahora bien, a nuestro juicio esta posibilidad no conlleva una patente de corso o cajón de sastre que permita «derivar» cualquier función -y menos de gestión- hacia los puestos de los habilitados, por varios motivos:
1.- En primer lugar no es posible interpretar de modo maximalista el artículo 2.4. sin ponerlo en relación con el 6.3. del mismo Real Decreto 128/2018, que dispone:
“3. Lo previsto en el apartado anterior sobre las funciones públicas reservadas no impedirá la asignación a los puestos de trabajo de esta escala funcionarial de otras funciones distintas o complementarias, y de los distintos servicios de la Entidad Local, compatibles con las propias del puesto y adecuadas a su grupo y categoría profesional. Esta asignación de funciones se efectuará por el Presidente de la Entidad Local, en uso de sus atribuciones básicas, dando cuenta al Pleno y deberá figurar en la relación de puestos de trabajo de la Entidad, o instrumento organizativo similar”
El artículo 6.3. establece dos garantías: una de índole sustantivo toda vez que deben ser compatibles con las propias del puesto y adecuadas al mismo, y otra de índole formal exigiendo su inclusión en la RPT -con las garantías que conlleva la tramitación de una modificación de la misma-.
Sobre la encomienda añadida de funciones ha tenido ocasión de pronunciarse el Tribunal Supremo en su STS de 24 de noviembre de 2020 en la que ratifica su conformidad a derecho, pero incidiendo expresamente en esas dos salvaguardas, con el fin de garantizar el buen fin de las funciones propias de los habilitados, y así dispone:
«Y, tal como hemos dicho a propósito del artículo 2.4, la posición que el legislador ha atribuido a los funcionarios de la Administración Local con habilitación de carácter nacional también hace posible impedir que a través de este artículo 6.3 se intente su desnaturalización. Se debe destacar en este sentido que los propios límites a que somete esa atribución, suponen elementos adicionales con los que desactivar, si llegara a ser preciso, atribuciones de funciones susceptibles de producir ese efecto.»
2.- Resta por tanto confirmar si las funciones añadidas al puesto del habilitado cumplían con dichas prescripciones desde una perspectiva sustantiva -que es respecto a la que centramos esta entrada-.
En este sentido defendíamos que no era posible entremezclar ambos ámbitos, ya que la normativa de las entidades locales distingue dos fases en relación a los pagos que vengan a realizar: con carácter previo, la ordenación del gasto, a cargo del órgano de gestión; y por otro lado, la ordenación del pago, que es competencia del habilitado. Esta realidad se constata a la luz del artículo 184 del Real Decreto Legislativo 2/2004, que señala:
“Artículo 184 Fases del procedimiento de gestión de los gastos
- La gestión del presupuesto de gastos se realizará en las siguientes fases cuyo contenido se establecerá reglamentariamente:
- a)Autorización de gasto.
- b)Disposición o compromiso de gasto.
- c)Reconocimiento o liquidación de la obligación.
- d)Ordenación de pago”
Y el artículo 5.1.b.3 del Real Decreto 128/2018 reserva al tesorero:
“3.º La realización de los cobros y los pagos de conformidad con lo dispuesto en la normativa vigente, el Plan de Disposición de Fondos y las directrices señaladas por la Presidencia, autorizando junto con el ordenador de pagos y el interventor los pagos materiales contra las cuentas bancarias correspondientes.”.
Por lo tanto, no estábamos ante funciones propias del puesto sino de otras ajenas que eran consustanciales al órgano de gestión.
3.- Por otro lado, tampoco es baladí la carga de trabajo que por esta vía puede desplazarse hacia el habilitado, desde el momento en que puede implicar -al menos en abstracto- una posibilidad para «desactivar» la actividad de control, fiscalización y asesoramiento que les son propias, si alcanzan tal volumen que acaben por «tupir» su labor.
Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº2 de A Coruña de 17 de diciembre de 2021.
En la STJ Contencioso Administrativo nº2 A Coruña, de 17 de diciembre de 2021, y en relación a esta concreta cuestión, se realizan unas interesantes consideraciones para finalmente estimar la demanda y anular esa atribución añadida de funciones. Así, se recuerda cuáles son las funciones que, de manera prioritaria, fija el ordenamiento para los habilitados -artículo 5º del Real Decreto 128/2018-, y posteriormente lo traslada al caso que nos ocupa para finalizar concluyendo:
«…así respecto de la realización de cobros y pagos, es llano que la comprobación de los títulos es un momento anterior en la gestión del gasto a la realización de pagos, la propia Administración demandada viene a reconocer ese hecho cuando de seguido pretende acudir al segundo de los motivos -art. 6.3. Real Decreto 128/2018-, no puede discutirse que una interpretación tan extensa de la realización de pagos que comprende la comprobación de los título que sustentan materialmente la orden pago no tiene fundamento, ello llevaría a poder encomendar al tesorero municipal la comprobación de los presupuestos materiales, esto es fácticos y no meramente la regularidad jurídica de la procedencia del pago, de todo gasto. Y en lo que se refiere a la comprobación de los títulos vinculados a las consignaciones que se había realizado ya en la CGD debe notarse que en ese caso las funciones del tesorero ya han finalizado con la consignación.»
Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-.
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