Alcance de la legitimación activa de la Junta de Personal en el orden contencioso administrativo. STJ Galicia 23 enero de 2019.
Uno de los requisitos procesales indispensable para entablar cualquier proceso contencioso administrativo viene determinado por ostentar la necesaria legitimación activa conforme artículo 19 de la Ley 29/1998. En materia de personal no cabe acudir a una inexistente acción pública debiendo el recurrente justificar un interés legítimo en la interposición de cada recurso, tratando a continuación del alcance de esa legitimación en relación a la Junta de Personal.
Existen múltiples pronunciamientos remarcando la necesidad de ponderar caso a caso la posible obtención de un beneficio o ausencia de perjuicio sin admitir una suerte de guardianes abstractos de la legalidad, como ha señalado el TC -en relación a los sindicatos- entre otras en STC 183/2009 de 7 de Septiembre, que dispone:
“En segundo término, «también venimos exigiendo que esta genérica legitimación abstracta o general de los sindicatos tenga una proyección particular sobre el objeto de los recursos que entablen ante los Tribunales mediante un vínculo o conexión entre la organización que acciona y la pretensión ejercitada, pues, como se dijo en la STC 210/1994, de 11 de julio, FJ 4, ‘la función constitucionalmente atribuida a los sindicatos no alcanza a transformarlos en guardianes abstractos de la legalidad, cualesquiera que sean las circunstancias en que ésta pretenda hacerse valer’. La conclusión es que la legitimación procesal del sindicato en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo se ha de localizar en la noción de interés profesional o económico; concepto éste que ha de entenderse referido en todo caso a un interés en sentido propio, cualificado o específico, y que doctrinal y jurisprudencialmente viene identificado en la obtención de un beneficio o la desaparición de un perjuicio en el supuesto de que prospere la acción intentada, y que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial. Esto es, tiene que existir un vínculo especial y concreto entre el sindicato (sus fines, su actividad, etc.) y el objeto del debate en el pleito de que se trate» (STC 202/2007, de 24 de febrero, FJ 3)…
O STJ Galicia de 11 de mayo de 2016:
“3.3 En concreto por lo que se refiere a la legitimación de sindicatos y asociaciones profesionales, tras la STC153/2007, cabe precisar:
…B) En segundo lugar, que -ahora bien- la genérica legitimación abstracta ha de proyectarse de un modo particular sobre el objeto de los recursos que formulen ante los Jueces y Tribunales mediante un vínculo o conexión entre el sindicato y la pretensión ejercitada, porque se ha declarado también por dicho Tribunal que «la función atribuida por la Constitución a los sindicatos no los transforma en guardianes abstractos de la legalidad» (SSTC 210/1994; 28/2005; 358/2006).
- C) Y, por último, en tercer lugar, que el vínculo o nexo exigido entre la actividad y los fines del sindicato y el objeto del pleito debe ponderarse en cada caso, lo que en el orden contencioso-administrativo ha de implicar el recurso a la noción de «interés profesional o económico, traducible en una ventaja o beneficio cierto, cualificado y específico derivado de la eventual estimación del recurso entablado» (SSTC 24/2001 ; 84/2001; 28/2005; 358/2006).»
En el caso de la Junta de Personal debemos partir del alcance y objeto de las competencias que la normativa le atribuye, delimitando así su «campo de juego» en materia de personal. Cuestión que desarrolla la STJ Galicia de 23 de enero de 2019 que pasamos a comentar.
En el supuesto litigioso la Junta de Personal recurrente impugnaba un acto administrativo por el que se acordaba el pago de productividad a un funcionario, amparando su título legitimador en el artículo 40.1.e del TREBEP.
Dicho precepto recordemos establece:
«e) Vigilar el cumplimiento de las normas vigentes en materia de condiciones de trabajo, prevención de riesgos laborales, Seguridad Social y empleo y ejercer, en su caso, las acciones legales oportunas ante los organismos competentes.»
La sentencia de instancia inadmite el contencioso por falta de legitimación activa al entender que una impugnación relativa al abono de unas retribuciones desborda el cometido funcional de dichos entes.
En apelación la STJ Galicia desestima el recurso confirmando la inadmisión y realizando una serie de precisiones al objeto de acotar dicho ámbito competencial:
«La decisión sobre si la Junta de Personal está o no legitimada para recurrir depende de cuál sea el contenido del acto impugnado en cada caso y de si éste es incardinable o guarda relación con las atribuciones de las Juntas de Personal que se enumeran en el 40 del EBEP Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público.
El Artículo 40 EBEP de la Ley 7/2007, de 12 de abril, establece las Funciones y legitimación de los órganos de representación.
1. Las Juntas de Personal y los Delegados de Personal, en su caso, tendrán las siguientes funciones, en sus respectivos ámbitos:
a) Recibir información, sobre la política de personal, así como sobre los datos referentes a la evolución de las retribuciones, evolución probable del empleo en el ámbito correspondiente y programas de mejora del rendimiento.
b) Emitir informe, a solicitud de la Administración Pública correspondiente, sobre el traslado total o parcial de las instalaciones e implantación o revisión de sus sistemas de organización y métodos de trabajo.
c) Ser informados de todas las sanciones impuestas por faltas muy graves.
d) Tener conocimiento y ser oídos en el establecimiento de la jornada laboral y horario de trabajo, así como en el régimen de vacaciones y permisos.
e) Vigilar el cumplimiento de las normas vigentes en materia de condiciones de trabajo, prevención de riesgos laborales, Seguridad Social y empleo y ejercer, en su caso, las acciones legales oportunas ante los organismos competentes.
f) Colaborar con la Administración correspondiente para conseguir el establecimiento de cuantas medidas procuren el mantenimiento e incremento de la productividad.
2. Las Juntas de Personal, colegiadamente, por decisión mayoritaria de sus miembros y, en su caso, los Delegados de Personal, mancomunadamente, estarán legitimados para iniciar, como interesados, los correspondientes procedimientos administrativos y ejercitar las acciones en vía administrativa o judicial en todo lo relativo al ámbito de sus funciones”.
Se advierte del contenido del precepto, que las materias que tienen que ver con la Política de Personal, como puede ser aprobación de la oferta de empleo público, la determinación y aplicación de las retribuciones de los funcionarios, la fijación de niveles y complementos retributivos, la inclusión de determinados puestos de trabajo de nueva creación y la asignación de funciones que corresponden a estos puestos, son decisiones sujetas a la exigencia de la negociación colectiva que no se encuentran entre aquellas facultades reconocidas a las Juntas de Personal sino que corresponde únicamente a las Mesas de Negociación (art. 31.5 , 34 y 35 del EBEP ) en las que no aparecen integradas las Juntas de Personal; el art. 37.1 del EBEP, incluye dentro de las materias de negociación «en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública y con el alcance que legalmente proceda en cada caso, las materias siguientes: (…/…) b) La determinación y aplicación de las retribuciones complementarias de los funcionarios». La negociación colectiva no corresponde a las Juntas de Personal, que tienen una competencia limitada en los términos que resulta del art. 40, sino a las Mesas de Negociación (sustancialmente, art. 31.5 , 34 y 35 del EBEP ). Luego si el examen de la determinación y aplicación de las retribuciones de los funcionarios corresponde a las Mesas de Negociación, la Junta de Personal no está legitimada para reclamar la nulidad de un complemento de productividad.
Podemos observar como establece claramente el ámbito en el que la Junta sí ostenta plena legitimación para la interposición de recurso contencioso, que es el fijado en el artículo 40 del TREBEP, en el que no se incluye -entre otros puntos- la determinación de las retribuciones de los funcionarios públicos -cuestión distinta es que sí se le informe como posteriormente destacará el fallo-, teniendo papel protagonista en cuanto la negociación de dichas retribuciones las Mesas de Negociación.
Posteriormente se añade:
«No ostenta la Junta de Personal una representación genérica de los funcionarios para cualquier tipo de actos que les afecten, sino limitada exclusivamente al ámbito de las funciones atribuidas a la misma -ex artículo 40 del EBEP-, entre las que no se encuentra la cuestionada ; son facultades fundamentalmente informativas y de vigilancia las que le corresponden, ajenas por completo al ámbito de la negociación colectiva en que se desenvuelve la determinación y aplicación de las retribuciones de los funcionarios y ha de entenderse la fijación del complemento de productividad.»
Reitera la inexistencia de representaciones genéricas que avalen cualquier recurso estando acotado el «campo de juego» de la Junta de Personal al referido artículo 40 del TREBEP.
Y por último añade que tampoco sería relevante a los efectos de reforzar la legitimación activa de la Junta el contenido de la Ley 9/1987 ya que:
«El art. 40 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación y Participación del Personal que regula la materia, de reiterada cita, en el apartado 1 ) en relación con la intervención de las Juntas de Personal en el proceso de política de personal así como sobre los datos referentes a la evolución de las retribuciones – materia en que puede incardinarse la fijación del complemento de productividad -, determina su participación limitándola a la recepción de información, pero no les confiere una intervención activa en la fijación de la citada política de personal ….apartado 1 a) Recibir información, sobre la política de personal , así como sobre los datos referentes a la evolución de las retribuciones, evolución probable del empleo en el ámbito correspondiente y programas de mejora del rendimiento.”
La única función que en relación con una cuestión como la autos – sobre la fijación de un complemento de productividad de un funcionario-, ostenta la Junta de Personal, es la de ser informada, a dichos efectos, y, resulta que el incumplimiento del deber de información ni se discute ni se plantea por parte de la apelante….
…(…) (…) Y se añade en la citada sentencia que «No se oponen a lo razonado las alegaciones que sobre la legitimación activa se hacen por la recurrente Junta de personal, pues siendo cierto que ésta representa a los trabajadores ( artículo 4 de la Ley 9/87 ) también lo es que dicha representación la ostentan también las organizaciones sindicales ( artículo 30 de la propia Ley modificada por la Ley 19/90 ), ostentando la representación, unas y otras en el ámbito de su funciones, debiendo añadirse que el hecho de que el Ayuntamiento hubiese solicitado informe a la Junta de Personal, no hace más que acreditar el cumplimiento del artículo 9.2 c) de la indicada Ley, sin que ello implique reconocimiento alguno del derecho a reclamar ni en vía administrativa ni en la Judicial».
En la misma línea de se han pronunciado otros Tribunales, como los Tribunales Superiores de Justicia de Murcia y Andalucía, en sentencias de 19 de septiembre de 2008 y 29 de octubre de 2007 , respectivamente, y el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en su sentencia de fecha 19 de noviembre de 2002 , razonando que «las Juntas de Personal se contemplan en el Capítulo II de la Ley, relativo a órganos de representación, estando sus facultades recogidas en el art. 9 de la propia Ley, que para nada hace referencia a temas de negociaciones colectivas. Son facultades fundamentalmente informativas y de vigilancia, ajenas por completo a dicho ámbito de la negociación colectiva. En tal sentido se ha pronunciado la jurisprudencia; así con toda claridad STS 05/05/94 , citada por la demandada y cuyo Fundamento Jurídico 8°, nos señala que el reconocimiento de la capacidad representativa de los funcionarios a efectos de la negociación colectiva queda circunscrita a las organizaciones sindicales mencionadas en los artículos 30 y 31 de dicha Ley 9/87 , con exclusión de las Juntas de Personal, cuyo cometido es ajeno por otra parte al propio de la negociación colectiva. La citada Ley al abordar esta materia de la negociación colectiva podía sindicalizar o no su ejercicio, pero al haberlo hecho, no permite que las Juntas de Personal formen parte de las Mesas de Negociación.” (…) (…) .»
Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-
