Sobre el derecho de petición y los actos administrativos no cualificados a efectos de su impugnación en sede jurisdiccional contencioso administrativa.
En el procedimiento judicial contencioso administrativo la forma importa tanto como el fondo, y sin el cumplimiento de una serie de requisitos procesales el recurrente se verá abocado a la inadmisión ex artículo 69 LJ. Esta declaración de inadmisión se elevará como una muralla inexpugnable que impedirá la resolución sobre el fondo con el riesgo de que no sea viable una nueva interposición. Esta problemática puede arrastrarse ya desde la sede administrativa o puede nacer ex novo en vía judicial. En esta entrada nos referiremos únicamente a dos realidades muy concretas, la «transformación» de la reclamación del administrado en derecho de petición, así como su posible catalogación como acto de trámite no cualificado.
Derecho de petición.
En relación al derecho de petición, ha habido ocasiones en los que la Administración redirige reclamaciones fundadas en derecho hacia el derecho de petición para desestimar las mismas. Posteriormente las alzadas interpuestas eran inadmitidas reiterando la aplicación del artículo 29.1. CE. De este modo se pretende ceñir el ulterior recurso contencioso administrativo al limitado alcance propio de los procedimientos de esta tipología, con evidente infracción del derecho a la tutela judicial efectiva.
El artículo 29.1. CE dispone:
«1. Todos los españoles tendrán el derecho de petición individual y colectiva, por escrito, en la forma y con los efectos que determine la ley.»
El TC configura el derecho de petición a decisiones puramente graciables. La Ley Orgánica 4/2001, que regula el derecho de petición, en su artículo 8 establece como criterio para la inadmisión de estas peticiones los supuestos «cuya resolución deba ampararse en un título específico distinto al establecido en esta Ley que deba ser objeto de un procedimiento parlamentario, administrativo o de un proceso judicial» o cuando «…exista un procedimiento parlamentario, administrativo o un proceso judicial ya iniciado, en tanto sobre los mismos no haya recaído acuerdo o resolución firme». Es decir, el derecho de petición se configura con carácter supletorio o residual respecto a otros instrumentos de participación o de garantías de derechos.
El diccionario de la RAE señala respecto al término graciable -acepción segunda-: “2. adj. Que se puede otorgar graciosamente, sin sujeción a precepto”
Es decir, la inmensa ventaja para la Administración, si se deriva la reclamación al derecho de petición, es que puede resolver lo que estime más conveniente según le convenga o le parezca. En cambio, cuando tratamos de solicitudes/reclamaciones que tienen apoyo jurídico en la normativa, la Administración no puede optar libérrimamente, estando sujeta al principio de legalidad.
Para hacerlo más gráfico, un vecino puede pedir que pinten las farolas de su calle de naranja, petición que no tiene amparo en precepto alguno -más allá del propio derecho de petición antes comentado-, y en este caso la Administración es libre para aceptarla o no. Cuestión completamente distinta es que las farolas no funcionen y el mismo vecino reclame que se restablezca la correcta iluminación de su calle, pretensión que puede encajar en el artículo 26.1.a de la Ley 7/1985.
La cuestión es enormemente relevante a efectos de la ulterior impugnación jurisdiccional en sede contencioso administrativa, ya que si tratamos del derecho de petición -pintar las farolas de naranja-, el alcance del recurso contencioso administrativo se limita a lo dispuesto en el artículo 12 de la L.O. 4/2001 que dispone:
«Artículo 12. Protección jurisdiccional.
El derecho de petición es susceptible de tutela judicial mediante las vías establecidas en el artículo 53.2 de la Constitución, sin perjuicio de cualesquiera otras acciones que el peticionario estime procedentes. Podrán ser objeto de recurso contencioso-administrativo, por el procedimiento de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, establecido en los artículos 114 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa:
a) La declaración de inadmisibilidad de la petición.
b) La omisión de la obligación de contestar en el plazo establecido.
c) La ausencia en la contestación de los requisitos mínimos establecidos en el artículo anterior.»
Es decir, la fiscalización judicial se limita básicamente al ámbito formal, sin que en ningún momento discutamos el fondo de la cuestión toda vez que su resolución es graciable.
El gran problema es que si tildamos de derecho de petición lo que no es -arreglo de las farolas-, y de aceptar una interpretación amplia y claramente «fraudulenta» del alcance del derecho de petición, lo que estaríamos haciendo es vaciar de contenido el derecho de defensa del administrado al negarle una respuesta judicial respecto al fondo del asunto, lo que es inaceptable al conculcar de modo grosero el derecho de defensa del recurrente.
En todo caso he de señalar que los supuestos que conozco -en que se judicializó esta cuestión- los tribunales y juzgados rechazaron la catalogación de la vía administrativa previa como propia del derecho de petición, al fundamentarse las reclamaciones en preceptos legales sustantivos, revocaron la inadmisión de la alzada y entraron en el fondo del asunto en aras del principio de economía procesal, con estimación o desestimación del recurso judicial, pero siempre en aplicación de la normativa jurídica sustantiva que correspondiera.
En definitiva, las cosas son lo que son, y si la reclamación presentada por el administrado tiene un «solicito» claro y expreso, basado en normativa vigente y vinculante, no es válido tratarla como un trozo de plastilina y darle una forma completamente distinta convirtiéndola en algo completamente diferente a lo que es.
Acto de trámite simple o cualificado.
Otro debate que tiene relación con la posible inadmisión del recurso contencioso es la tipología del acto administrativo recurrido cuando es de trámite -simple o cualificado-.
El artículo 25.1. de la LJ señala:
«1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.»
La diferencia entre los actos de trámites cualificados -o no- es determinante para la admisión del recurso contencioso administrativo. Sobre este punto se pronuncia la reciente Sentencia del TS de 15 de octubre de 2020. En vía administrativa se discutía sobre la petición de refuerzo de medios humanos por parte de un Juzgado, que es rechazada sin la adecuada motivación y además se incoa un expediente de información previa por presuntos retrasos en las actuaciones judiciales. La recurrente formalizó recurso de alzada frente a dicha decisión en que es inadmitido por el CGPJ.
El TS realiza unas interesantes reflexiones sobre la naturaleza jurídica de cada una de estas decisiones -cualificado o no-.
En relación a la incoación del expediente de información previa el recurso se rechaza, por tratar de un acto de trámite no cualificado:
TERCERO.- Identifica la actora en su demanda varios aspectos del Acuerdo de la Sala de Gobierno que impugna que, a su entender, trascenderían de la condición de lo que hemos denominado actos de trámite simples.
Hay que atender en primer lugar al pronunciamiento de dicho acuerdo de iniciar el expediente de información previa contra la recurrente. Por su mismo carácter, de mera incoación de un procedimiento, puede compartirse que no es acto de trámite cualificado, en el sentido que se afirma en el acto impugnado.
No resulta que, por el mismo, se haya establecido una presunción de culpabilidad de la actora ni que se haya vulnerado su presunción de inocencia. Se impugna en ese primer aspecto el ejercicio de unas potestades de inspección del funcionamiento de los órganos jurisdiccionales que la recurrente está obligada a soportar. En este aspecto hay que corroborar que se trata de un acto de trámite simple que no podía ser impugnado en forma separada. La demanda no prospera en este aspecto que, según el Abogado del Estado, habría perdido objeto por el archivo de la información previa, pero ello no implica que sí lo haga en todo lo demás, lo que será determinante en cuanto a las costas.»
Esta primera reflexión es congruente con anterior jurisprudencia en el sentido de que el acuerdo de incoación no acto de trámite cualificado. Cuestión distinta pudiera ser el rechazo a la incoación -en el caso de que desestimara una petición en dicho sentido-. Pero a continuación realiza unas consideraciones muy interesantes respecto a la denegación de los medios humanos de refuerzo, señalando:
«La documentación que obra en autos prueba que tanto el Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia como su confirmación en alzada implican desestimar esta petición al esquivar una resolución de fondo, sin atender debidamente a lo alegado por la magistrada recurrente en su queja, que no sólo concierne a su prestigio profesional y a su salud, que afirma menoscabada por la situación, sino también a la debida tutela judicial de las partes en los asuntos de que conoce el órgano jurisdiccional de que es titular.
La Sala considera que en el pronunciamiento que examinamos no estamos ante un acto de mero trámite insusceptible de impugnación, sino ante un acto de trámite cualificado, por lo que la demanda debe prosperar en este extremo, con la consiguiente nulidad del acuerdo impugnado.
A la luz de los documentos aportados a los autos, que no han merecido consideración alguna de contrario al Abogado del Estado, resulta que la petición de refuerzo de la recurrente ha sido rechazada con una motivación nula, o insuficiente, tanto en el Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia como en su confirmación en la alzada ante el CGPJ.»
Señala el TS que en puridad estamos ante un rechazo inmotivado de una petición razonada, cuya desestimación pudiera implicar perjuicio al derecho a la tutela judicial efectiva de los justiciables, así como detrimento de la propia salud de la magistrada, y por ello no podemos configurarlo como acto de trámite simple. Procede por tanto una respuesta de índole sustantiva y motivada que puede ser fiscalizada judicialmente.
Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-.
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