Tratamiento jurídico de la falta de comprobación en el ámbito de las subvenciones. STS 29 enero 2020

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Consecuencias de la falta de comprobación de la justificación de una subvención previamente concedida.

Tras la presentación de la documentación justificativa del cumplimiento de los requisitos establecidos en la bases de la convocatoria puede ocurrir que el plazo de comprobación se prolongue más allá de lo deseable, pudiendo el administrado iniciar un proceso judicial en la vía jurisdiccional para el abono de lo debido. Sobre esta cuestión se pronuncia el reciente fallo del Tribunal Supremo de fecha 29 de enero de 2020 .

EL artículo 34.2. de la vigente ley 38/2003 general de subvenciones dispone:

«3. El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención»

En el caso resuelto por la STS la parte recurrente entendía que la presentación de la documentación justificativa iniciaba un procedimiento autónomo que debía ser resuelto en el plazo normativamente establecido,  caso contrario la Administración concedente podría verse beneficiada de su propia torpeza en el sentido de que su dejadez o desidia le supondría una ventaja, como es la no realización del pago debido conforme un acto administrativo firme previo -concesión de la subvención-.

La Administración demandada iniciaba su defensa en la primera instancia esgrimiendo un motivo de inadmisibilidad, lo que es rechazado por el TSJ al disponer:

«Contra lo que sostiene la demandada, la actora ha dirigido su reclamación judicial contra la desestimación de una reclamación de liquidación y pago de la subvención. La administración nada ha opuesto, en sede administrativa, a dicha liquidación, denegándola por silencio. Y consta en el expediente tanto la concesión como la justificación del gasto. No hay razón jurídica, vista la orden de convocatoria, y la propia ley de subvenciones, para no abonar dicha ayuda una vez que han transcurrido los plazos previstos y la beneficiaria ha justificado el gasto. No siendo de recibo que una vez tiene conocimiento de la reclamación judicial se active el expediente requiriendo documentación consistente en la aportación de un informe».

En segundo término la Administración opone -como motivo de fondo- la imposibilidad de proceder a abono alguno en tanto en cuanto no se lleven a efecto las comprobaciones oportunas por parte de la Administración.

Esta tesis es rechazada igualmente por el TSJ, máxime cuando la Administración en ningún momento había justificado la improcedencia de la justificación presentada, y dispone:

«Tampoco este argumento puede ser aceptado, porque la potestad de comprobación existe siempre (claro está dentro del plazo de prescripción del artículo 39 de la Ley General de Subvenciones), y lo que no es de recibo que se incumpla el plazo de resolución a la que está obligada la Administración (tres meses desde la reclamación), amparándose en la facultad de liquidación previa a la liquidación para no pagar pese a estar obligada por la Orden Reguladora y Resolución de Concesión al pago y liquidación cuando se justifique al menos el 25%. Dicho extremo ni siquiera ha sido cuestionado por la Administración, por lo que de acuerdo con la Orden reguladora y Resolución de concesión debió abonar dicha cantidad en el plazo de tres meses desde que se solicitó dicha liquidación y pago conforme al artículo 34 de la Ley General de Subvenciones, artículo 88 de su Reglamento y 99 y siguientes de la Orden reguladora de 23 de octubre de 2009. Y ello sin perjuicio de que la Administración pueda comprobar las condiciones asumidas por el beneficiario e iniciar si procediera un expediente de minoración o reintegro en caso de incumplimiento.

Asi pues, acreditado el cumplimiento de las obligaciones que incumbían al beneficiario, y que la subvención fue concedida y debió ser abonada, procede ahora la condena al pago tal como se reclama. Efectuada la liquidación de la subvención y no abonada en tiempo, es obvio que el retraso no puede beneficiar a la administración como ocurriría si no hubiera condena al pago de intereses que no son otra cosa que el fruto del dinero transcurridos tres meses desde la solicitud de liquidación y pago.»

Dicho fallo es recurrido en casación, que es admitido por Auto de 28 de mayo de 2018, que aprecia como interés casacional objetivo la siguiente controversia:

«si una vez otorgada una subvención mediante resolución firme en la que se condiciona el pago total de su importe a la justificación de ciertas condiciones, la petición por el interesado de ese último pago da lugar a un procedimiento autónomo, sometido al plazo máximo de resolución que determina el artículo 42.3 de la Ley 30/1992 (actual artículo 21.3 de la Ley 39/2015); y, de ser así, si la falta de respuesta a aquella petición por parte de la Administración, y la ausencia por ella de consideración alguna sobre la suficiencia de la justificación aportada, determinan, indefectiblemente, un pronunciamiento judicial de condena al pago del importe reclamado».

El alegato de la Administración en casación descansa fundamentalmente -en relación a la cuestión que tratamos en la presente entrada- en la exigencia ineludible contenida en el artículo 32 de la ley general de subvenciones, que obliga con carácter necesario a realizar las comprobaciones oportunas con carácter previo al abono, sin que pueda confundirse lo que es una justificación meramente formal -presentación de la justificación por el beneficiario-, con lo que es la justificación material -efectiva comprobación a realizar por la Administración-.

La mercantil recurrida opone que sin perjuicio de que es lógico que se efectúe la comprobación por la Administración, lo cierto es que igualmente está obligada a dar respuesta al administrado en un plazo razonable, habiendo transcurrido años sin obtener contestación alguna.

La STS de 29 de enero de 2020 con cita de otra reciente jurisprudencia de la Sala, estima el recurso de casación, señalando:

«A nuestro entender, dice la sentencia n.º 350/2018, y hemos de reiterar ahora, no cabe considerar iniciado un procedimiento administrativo específico por la presentación de la justificación por el beneficiario de la subvención. Se trata de una actuación a la que viene obligado en el marco de la asunción de obligaciones formales y materiales que conlleva la concesión de la subvención y consiste en presentar la cuenta de liquidación y la documentación necesaria complementaria a la misma, en la que es esencial el informe de auditor de cuentas expresivo de la revisión de la cuenta justificativa. Es, pues, una actuación necesaria –y no una solicitud– a la que viene obligado el beneficiario en cumplimiento de las condiciones que impone la resolución que concede la subvención, tal como establece con carácter general el artículo 30.2 de la Ley General de Subvenciones cuando dispone que:

«La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas…»

La primera cuestión, de gran importancia para la resolución de la litis, es la naturaleza jurídica del acto de presentación de la justificación, no tratando de una solicitud autónoma con vida procedimental y sustantividad propia ajena a la subvención, tratando en realidad de una fase más del expediente -de obligado cumplimiento para el cobro de la subvención-, sin que por ello genere un cómputo temporal autónomo para su resolución.

Y posteriormente añade:

«También, pusimos de manifiesto que esa actuación del beneficiario constituye, además, una condición para efectuar el pago de la subvención, ya en su totalidad, ya en la parte no anticipada, como fue el caso. Y que ello no altera su naturaleza de acto de cumplimiento de una obligación que le viene impuesta, la cual debería atender aun en el caso de que no hubiera lugar a la percepción del resto no anticipado, por no haber alcanzado la inversión y gastos justificados el importe ya anticipado y, por tanto, no hubiera lugar a percibir ninguna cantidad adicional al 75% anticipado. La auténtica naturaleza del acto de justificación –decíamos y reiteramos– es acreditar el cumplimiento de la condición a que la resolución de concesión de la subvención subordina la plenitud de sus efectos jurídicos, tanto para acreditar la debida aplicación de la cantidad anticipada, como para justificar las condiciones para recibir el resto del importe reconocido.

De igual modo, en la actuación que acuerda el pago no hay ningún reconocimiento de derechos, sino cumplimiento y ejecución de aquello que ya estaba concedido, previa justificación por el beneficiario de la realización de la actividad o comportamiento a que se subordinaba la concesión del incentivo. De ahí que el artículo 34.2 de la Ley General de Subvenciones establezca que «La resolución de concesión de la subvención conllevará el compromiso del gasto correspondiente», y en el siguiente apartado precise que:

«El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención».

Hay que insistir en que entender que la actuación de justificación por el beneficiario no inicia un procedimiento tiene precedentes en nuestra jurisprudencia. Así, recordábamos, lo dice la sentencia del pleno de la Sala de 28 de febrero de 2007 (casación n.º 302/2004), siguiendo lo razonado en la sentencia de 21 de marzo de 2006 (casación n.º 2354/2003) para la que una petición de abono de parte de una subvención y de sus intereses no se podía aislar, ni considerar independiente de todo el expediente de subvención en el que la misma se insertaba.»

La aportación de la justificación se configura por tanto como un requisito o condición necesaria para el pago de la subvención, pero no determina su procedencia hasta la efectiva comprobación por parte de la Administración concedente.

Y de todo ello concluye:

«En definitiva, aquella sentencia de instancia y la que tenemos ante nosotros, aplican indebidamente el artículo 42.3.b) de la Ley 30/1992, único precepto en que puede asentarse su conclusión de que se habría iniciado, a instancia de la beneficiaria, un procedimiento específico sometido al plazo máximo de resolución de tres meses. Y, consecuentemente, aplican también de forma incorrecta su artículo 43.1 pues, de acuerdo con su tesis de que la falta de resolución debía determinar un efecto jurídico de resolución presunta, esta debería ser estimatoria al no haber justificado ninguna razón para no aplicar el efecto general de silencio administrativo que el artículo 43.1 de la Ley 30/1992 establece para los procedimientos iniciados a instancia de los interesados en que no se haya dictado resolución en el plazo máximo establecido. Dado que el resto del razonamiento de una y otra sentencia de instancia se asienta sobre estas premisas erróneas, contrarias a los preceptos citados, del mismo modo que en el recurso de casación n.º 557/2017, anulamos la allí impugnada, ahora hemos de anular la dictada el 10 de mayo de 2017 y resolver sobre las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso, según el artículo 93.1 de la Ley de la Jurisdicción.»

Fijando la siguiente doctrina:

«…el acto del beneficiario de una subvención otorgada por acto firme de la Administración por el que justifica el cumplimiento de la actividad a que se obligó con el otorgamiento de la subvención y reclama el pago de la cantidad pendiente, constituye una obligación por su parte que no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución conforme al art. 43.2 de la Ley 30/1992 (ahora artículo 21.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común). Y que la Administración viene obligada al abono de la subvención concedida o de la cantidad parcial pendiente, una vez verificada a satisfacción la justificación presentada, comprobación para la que dispone del plazo fijado en las bases reguladoras de la subvención, que en este caso es de dos meses, sin que pueda resultar de aplicación, para esta limitada actuación de comprobación de la justificación, el plazo de prescripción de la acción de reintegro o de declaración de la pérdida del derecho a la subvención que regula el artículo 39 de la Ley General de Subvenciones.»

En definitiva, ni con la presentación de la justificación se inicia un procedimiento autónomo, ni puede «ganarse» un silencio positivo por la ausencia de resolución.

Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-

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