Alcance objetivo de la cosa juzgada y vinculación posterior.
El artículo 31 de la vigente ley 29/1998 de la jurisdicción contencioso administrativa (LJ) permite acumular a la pretensión de anulación de una disposición o acto administrativo otra petición para el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, inclusive la fijación de una indemnización por los daños y perjuicios sufridos. En muchas ocasiones, y en base a un principio de economía procesal y agilidad, se opta por esta acumulación evitando así la interposición de un segundo recurso, pero si nos «reservamos» la reclamación por daños y perjuicios es importante valorar el alcance de las pretensiones del primer recurso y el contenido del fallo, o lo que es lo mismo examinar lo que se pide, lo que se da -y lo que no se da-, como desarrolla la interesante STS de 7 de noviembre de 2016.
Respecto a los efectos de la cosa juzgada -positivo y negativo- citar entre otras la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 23 de enero de 2015, rec 1619/2012 al recordar que la cosa juzgada: «es una institución procesal que produce dos efectos: uno negativo, impedir una segunda sentencia sobre el fondo, y, un segundo positivo o prejudicial, que obliga a tener en cuenta en un segundo proceso lo resuelto en el anterior, si su objeto es parcialmente idéntico a lo resuelto en la sentencia que ganó el efecto de cosa juzgada material.»
Entrando ya en el fondo de la cuestión comenzaremos por la cuestión fáctica estudiada en la STS de 7 de noviembre de 2016
Antecedentes de hecho.
1.- La recurrente es una mercantil que se ve perjudicada por una disposición que conllevaba la retirada de unas vallas publicitarias que venía explotando.
2.- Interpone recurso contencioso administrativo ante la Sala del TSJ de Justicia competente en el que interesa tanto la anulación de la disposición de carácter general como la indemnización por los daños y perjuicios sufridos. Dicho recurso es estimado respecto a la anulación de la Orden, pero no existe un pronunciamiento expreso sobre la indemnización de los daños y perjuicios peticionada.
3.- La mercantil interpone posteriormente una reclamación de responsabilidad patrimonial reclamando las cantidades que estima oportunas, la cual es desestimada por silencio presunto.
4.- Frente a dicho silencio presunto se interpone un nuevo recurso contencioso administrativo ante los juzgados unipersonales, que es estimado y reconoce la responsabilidad patrimonial de la Administración.
5.- La sentencia de instancia es recurrida en apelación, estimándose el recurso por la Sala, que declara la falta de competencia objetiva del órgano unipersonal y entrando en el fondo inadmite el recurso contencioso por la existencia de cosa juzgada.
6.- Se interpone recurso de casación alegando que no cabe apreciar cosa juzgada toda vez que el primer fallo de la Sala no entró en la procedencia o alcance de la indemnización, tratando en suma de procedimientos distintos con objetos distintos.
Cuestión de fondo.
El debate en primer término se centra en determinar el elemento a tomar en consideración para valorar el alcance objetivo de la cosa juzgada -y por ende sus efectos- la demanda o el contenido del fallo judicial. Esta cuestión es resuelta en el FD II:
«Sentado lo anterior, en el primer motivo del recurso lo que se razona es, al criticar la sentencia recurrida, que la anterior sentencia en que se impugnó la disposición general no se pronunció sobre los daños y perjuicios. A la vista de lo que al respecto se razona por la defensa de la recurrente es necesario que nos detengamos en una circunstancia de la que erróneamente se parte en la argumentación que se contienen en el motivo del recurso y que lleva a una conclusión equivocada. En efecto, lo que se razona por la recurrente es que, si bien en aquel proceso contra la disposición general las causantes de la recurrente si accionaron los daños y perjuicios que hubieran podido ocasionarse por la ejecución de la disposición general, » la sentencia no se pronunció sobre ello de ninguna manera, ni en el fallo, ni el contenido argumental de la sentencia; se limitó — el Tribunal– a estimar parcialmente la anulación — de la disposición general — … y no se pronunció, en absoluto, sobre ninguna otra cuestión ni sobre esta indicación genérica que habíamos hecho sobre daños y perjuicios .» El error al que hacemos referencia es pretender que el objeto del proceso lo determina la sentencia, cuando lo cierto es que el objeto del proceso lo determina la misma parte recurrente, al delimitar la actividad administrativa impugnada –la disposición general– y las pretensiones, estas referidas a la pretensión de anulación y, además de ello, a la de reconocimiento de la situación jurídica individualizada, en este caso, de indemnización de los daños y perjuicios ocasionados, aunque esta se hiciera con la generalidad que se quiera sostener ahora sobre dicha pretensión individualizada. Ese era el objeto del recurso y ese contenido es el que ha de tenerse en cuenta a los efectos de delimitar el aspecto objetivo de la cosa juzgada, en el razonar de la sentencia que ahora revisamos.»
Se determina así que el objeto del proceso lo fija la demanda y sus pretensiones, que a su vez sirven para delimitar el alcance objetivo de la cosa juzgada. Y respecto al posible vicio de incongruencia omisiva señala:
«Como complemento de lo anterior hemos de señalar que si la sentencia que pone fin al proceso no examina todas las pretensiones, habrá incurrido en vicio de incongruencia, cuya finalidad es precisamente evitar que los Tribunales dejen sin resolver algunas de las pretensiones accionadas por las partes; pero en modo alguno podrá sostenerse que la pretensión ha quedado imprejuzgada. Firme la sentencia, debe estimarse que en ella se resuelven todas las pretensiones accionadas en el proceso, incluso cuando existiera incongruencia y esta no se hubiera subsanado, y ello como una manifestación del principio de seguridad jurídica, que constituye uno de los principios de nuestro Derecho, como se declara en el artículo 9.3º de la Constitución (LA LEY 2500/1978) , porque sostener lo contrario sería tanto como pretender abrir nuevamente un proceso para corregir precisamente ese vicio formal de la sentencia que, al omitir pronunciarse sobre las pretensiones accionadas, sería contraria a la exigencia que se impone en el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LA LEY 58/2000) , reabriendo un nuevo proceso para corregir el vicio de la sentencia.»
Omisión que abocaría a un complemento de sentencia ex. artículo 215 LEC, pero no habilitaría para la presentación de un posterior recurso contencioso que alcance idéntica pretensión. Posteriormente el fallo del TS añade que sí existían algunos elementos en el fallo de instancia que de alguna manera se pronunciaban sobre la indemnización, pero habiendo dejado previamente muy claro que aún en el caso de que hubiera una absoluta falta de pronunciamiento -y por tanto un vicio de incongruencia omisiva- la solución nunca vendrá dada por un segundo contencioso.
Otro fundamento del recurso se residenciaba en el escaso desarrollo de la petición de indemnización en el primer recurso -en el que impugnada la disposición de carácter general- careciendo de una justificación concreta y pormenorizada, argumento que es desestimado en el mismo FD II in fine:
«Y esa pretensión es independiente de la mayor o menor argumentación que se hiciese para fundarla o incluso, en la forma pretendida, la mayor o menor concreción en su cuantía porque el artículo 71.1º.d) de nuestra Ley procesal autoriza a su determinación, caso de imposibilidad de determinación en la fase de conocimiento, en trámites de ejecución de sentencia. Es decir, ni la pretendida «indicación genérica» ni el hecho de no incluir «ningún tipo de pormenor» de la indemnización, hace diferente la pretensión porque ahora se haga de manera «específica» y con «cantidades concretas» –exigencia que debiera haberse hecho con esa condiciones en un primer momento–; porque ello no altera la pretensión que, insistimos, está determinada por el derecho del que trae causa, es decir, en el caso de autos, el derecho al resarcimiento de los daños y perjuicios por la ejecución de una disposición general que ha sido anulada; y esa pretensión, esa acción, es la que vincula a los efectos de apreciar el ámbito objetivo de la cosa juzgada…»
Y sobre la posibilidad del ejercicio de la acumulación contenida en el artículo 31.2. LJ el fallo igualmente dispone:
«Bien es verdad que nuestra Ley procesal no excluye y la jurisprudencia deja constancia de ello, que cuando se procede a la anulación o nulidad de actividad administrativa o disposiciones de carácter general, los perjudicados pueden accionar la pretensión de indemnización de daños y perjuicios en el mismo proceso o relegarlos para, una vez declarada la nulidad o anulabilidad, instar la indemnización de los daños y perjuicios ocasionados; lo que no autoriza el legislador es que habiéndose acogido a aquella primera opción y se desestima la pretensión indemnizatoria, instar un nuevo proceso sobre dicha pretensión porque en ese supuesto, como declaró acertadamente la Sala de instancia, se incurre en un óbice formal por existir cosa juzgada.»
Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-
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