Extemporaneidad en la interposición del recurso y la posible existencia de «concurrencia de culpas».
Antes de la interposición de cualquier contencioso es recomendable realizar una lista de comprobación o «checklist» en el que repasemos los requisitos formales y procedimentales básicos, evitando así -en la medida de lo posible- sorpresas en la contestación a la demanda, porque muy probablemente el letrado de la Administración sí examinará esas cuestiones, como puede ser el cumplimiento de los plazos procesales (art. 46 LJ). En relación a la interposición tardía de un recurso hubo un supuesto un tanto atípico, hace ya algunos años, en el que hubo que enfrentar el vencimiento del plazo máximo para interponer un recurso contencioso frente a una disposición de carácter general con la actuación previa de la Administración, que en cierta medida coadyuvó a que se produjera esa situación, siendo fiscalizado en sede judicial.
Antecedentes de hecho.
1.- El 25 de abril de 2005 se publica un Decreto por la Administración autonómica.
2.- Una entidad, afectada por dicho Decreto, procede a interponer recurso administrativo de reposición el 25 de mayo de 2005.
3.- En fecha 30 de junio de 2005 la Administración autonómica notifica la resolución del recurso, acordando la inadmisión toda vez que no cabe recurso administrativo frente a disposiciones de carácter general.
4.- Notificada la inadmisión del recurso de reposición la entidad nos traslada la problemática al objeto de que preparemos el recurso contencioso administrativo, vencido el plazo para el recurso directo.
Con independencia del fondo del asunto, que no es relevante para el desarrollo de esta entrada, una cuestión prioritaria a desarrollar en la demanda era la improcedencia de la inadmisibilidad acordada por la Administración, que serviría a su vez como puente para entrar en la cuestión de fondo del Decreto. En principio podría parecer que estábamos ante un callejón sin salida ya que el plazo máximo para la interposición del recurso contencioso frente al Decreto venció el 25 de junio, lo que nunca se produjo, interponiendo finalmente el recurso contencioso administrativo frente a la resolución de inadmisión.
Fundamentos a favor de la admisibilidad.
La primera pregunta que nos realizamos es ¿por qué se había llegado a esta situación?, seguramente algunos podrán pensar que se debió a un descuido o negligencia en el actuar de los recurrentes que acudieron a un camino equivocado bajo su exclusiva responsabilidad, especialmente cuando el Decreto en ningún caso ilustraba sobre la posibilidad de interponer recurso administrativo y el artículo 107.3 de la ley 30/1992 expresamente cerraba tal vía al señalar «3. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa.» -actual 112.3 Ley 39/2015-. Ahora bien, siendo esto cierto, que lo era, había otros elementos que en cierta medida nivelaban la balanza, concretamente:
1.- En sede administrativa no es preceptiva la asistencia letrada, debiendo realizar siempre una interpretación finalista de los escritos de los administrados como indica el artículo 110.2. de la ley 30/1992
“2. El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter”
Mandato que hoy se contiene en el artículo 115.2. Ley 39/2015
En este sentido citábamos la STSJ de Galicia de 19 de Mayo de 2005, que trataba de la tramitación en sede administrativa de un recurso manifiestamente improcedente, y finalizaba señalando:
“SEGUNDO: Ciertamente ha de calificarse de inexistente el recurso extraordinario de revisión que se expresa en la resolución recurrida como interpuesto por el recurrente el 20 de julio de 2001.
La circunstancia de que en el referido escrito de 20 de julio de 2001 se inste la revisión de la Resolución de 29 de noviembre de 2000, no permite considerar que con dicho escrito se interpone un recurso extraordinario de revisión. Una lectura del cuerpo del escrito revela que el término «revisión» utilizado lo es en su acepción de someter una cosa a nuevo examen para corregirla, enmendarla o repararla y no en la de interposición de un recurso de revisión, incuestionablemente improcedente.
Lo que realmente interpuso el recurrente es el recurso potestativo de reposición, ofrecido en la resolución de la Dirección General, procedimentalmente viable y al que da respuesta la resolución recurrida.
Recordemos, de conformidad con el artículo 110.2 de la Ley 30 /1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que el error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter.”
Es decir, ante un recurso manifiestamente improcedente se busca la interpretación más favorable al derecho a la tutela judicial efectiva, debiendo tramitar dicho recurso administrativo con el carácter que proceda. En nuestro caso no cabía recurso administrativo, pero al menos sí se debía haber advertido de esta circunstancia al recurrente dentro de plazo hábil para la interposición del recurso directo frente al Decreto.
2.- Otro aspecto a considerar era el incumplimiento del artículo 42.4 de la Ley 30/1992 -hoy 21.4. Ley 39/2015- que disponía:
“4. Las Administraciones públicas deben publicar y mantener actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo.
En todo caso, las Administraciones públicas informarán a los interesados del plazo máximo normativamente establecido para la resolución y notificación de los procedimientos, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo, incluyendo dicha mención en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en comunicación que se les dirigirá al efecto dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente”
Si la Administración hubiera cumplido con dicha obligación el recurrente habría conocido -con al menos veinte días de antelación al fin del plazo para la interposición del recurso directo- que no procedía recurso administrativo, pudiendo «enmendar» el error inicialmente cometido, pero esta posibilidad no la tuvo porque no existió la comunicación que la ley estipula.
3.- Por otro lado si la Administración hubiera cumplido con su obligación de resolver y notificar la resolución del recurso de reposición en el plazo máximo de un mes -artículo 117 ley 30/1992 o 124.2. Ley 39/2015- el demandante todavía estaría en plazo para la interposición del recurso directo -aunque fuera el último día-, pero esta posibilidad fue inviable al tratar de una notificación extemporánea, retraso que no por ser común deja de ser una contravención de un precepto legal.
4.- Finalmente alegábamos que dichos comportamientos – en este caso únicamente imputables a la Administración- no podían reportarle una ventaja procesal, citando entre otras STSJ de Galicia de 2 de Febrero de 2005, cuando en relación a los efectos procesales del silencio señalaba:
“Y es que si la Administración está obligada a resolver expresamente todas las cuestiones que se planteen en los procesos iniciados de oficio o a instancia de parte no es de recibo que su incumplimiento al respecto pueda redundar en perjuicio del ciudadano, poniendo en contra del mismo un instituto jurídico –el del silencio negativo- que precisamente ha sido establecido en su beneficio, para poder –no tener que- acudir a los órganos jurisdiccionales de lo contencioso administrativo cuando la Administración incumple su deber de resolver.
Siendo esto así, como así es, no es de recibo que quien genera mediante una conducta claramente ilegal y contraria al ordenamiento una situación de inseguridad jurídica puede esgrimir esa inseguridad a su favor, pretendiendo obtener de ella ventajas frente a quienes, sufren los efectos de la inseguridad creada.”
O STS de 22 de Noviembre de 1995, reiterada por el STJ de Madrid de 21 de Marzo de 2005 cuando refiere:
“Sobre esta cuestión ya se ha pronunciado el Tribunal Supremo, que en sentencia de 22 de Noviembre de 1995 vino a confirmar el rechazo de la causa de inadmisibilidad por parte de la Sala de instancia, sobre la base de que “ la Administración incumplió su deber de resolver expresamente, y por consiguiente, de suyo ya incumplió también su deber de ilustrar al interesado sobre los recursos procedentes, así que la posible equivocación de éste a la hora de elegir la vía impugnatoria (administrativa, o directamente, la judicial) no puede en absoluto perjudicarle, siendo, como es, la equivocación fruto del anormal actuar de la Administración, que no cumplió con su deber de resolver expresamente…”
En nuestro caso entendíamos que existía cierta analogía desde el momento en que si la Administración hubiera cumplido con su obligación de resolver y notificar el reposición en plazo, o hubiera advertido al recurrente en el plazo de diez días desde la presentación del recurso administrativo de lo improcedente del mismo, éste podría haber interpuesto el recurso contencioso directo en plazo sin que la Administración pudiera sacar ventaja sus propios incumplimientos.
Sentencia TSJ Galicia de 3 de octubre de 2007.
Finalmente la controversia es resuelta por el TSJ Galicia, en la interesante sentencia de 3 de octubre de 2007, en cuyo fundamento de derecho segundo dispone:
«SEGUNDO.- La razón en que se funda la Administración para inadmitir el recurso de reposición es que no cabe recurso en vía administrativa contra las disposiciones administrativas de carácter general, con arreglo al artículo 107.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, además de que el recurso potestativo de reposición solamente procede contra actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa (artículos 116 y 117 de la Ley 30/1992), no contra disposiciones administrativas de carácter general.
La Letrada de la Xunta de Galicia alega que, dado que lo que se recurre es la inadmisión del recurso de reposición, el debate ha de centrarse en si dicha inadmisión es correcta o no, y sólo si se reputa incorrecta la inadmisión se podría entrar a analizar el fondo el asunto, añadiendo que al pretender el actor omitir ese debate previo e impugnar directamente el Decreto alega la inadmisibilidad del recurso por estar en presencia de un acto firme y consentido como consecuencia de la extemporaneidad del recurso contencioso-administrativo, al amparo del artículo 69.e de la Ley de jurisdicción contencioso-administrativa.
Si bien resulta incuestionable que no era procedente el recurso de reposición frente al Decreto impugnado, pues así se desprende con nitidez del tenor del artículo 107.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común («Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa»), sin embargo no deja de ser cierto que, tal como alega el demandante, si la Administración hubiera cumplido su obligación de notificar la resolución del recurso de reposición en el plazo de un mes, tal como exige el artículo 117.2 de la Ley 30/1992 , le hubiera sido posible al actor interponer el recurso contencioso-administrativo frente al Decreto 74/2005 en el plazo de dos meses (artículo 46 de la Ley de jurisdicción contencioso-administrativa), lo que, unido a que se incumplió la obligación establecida en el artículo 42.4 de la Ley 30/1992 , conduce a la procedencia de la admisión del recurso contencioso-administrativo frente al Decreto, al hacerse exigible una interpretación conforme al principio pro actione y favorable a la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva, pues la contraria podría chocar frontalmente con el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (artículo 24.1 de la Constitución) en su vertiente de acceso a la jurisdicción, tal como ha sido interpretada por las sentencias del Tribunal Constitucional 188/2003 (LA LEY 10000/2004), de 27 de octubre, y 220/2003 (LA LEY 10897/2004), de 15 de diciembre , y las en ellas citadas. En efecto, no se estima procedente la aplicación de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que declara que al ser improcedente el recurso de reposición no se pueden interrumpir los plazos de interposición del recurso contencioso-administrativo (sentencias de 29 de diciembre de 2000 y 2 de julio de 2003), por la razón ya mencionada de que la notificación extemporánea de la resolución del recurso de reposición impidió la interposición en tiempo del recurso contencioso- administrativo frente al Decreto, y tampoco cabe acoger la argumentación de que, de todas formas, rebasado el plazo de notificación, se podía entender desestimado por silencio negativo, porque en este caso sería invocable la doctrina del Tribunal Constitucional (sentencias 14/2006 (LA LEY 276/2006), de 16 de enero, 39/2006 (LA LEY 16771/2006), de 13 de febrero, 175/2006 (LA LEY 70000/2006) , de 5 de junio, 186/2006 (LA LEY 70014/2006), de 19 de junio, y 27/2007 (LA LEY 3231/2007), de 12 de febrero, y 40/2007 (LA LEY 6554/2007), de 26 de febrero) y jurisprudencia del Tribunal Supremo (sentencias 23 de enero de 2004 , al resolver recurso de casación en interés de ley, 20 de diciembre de 2004 y 4 de abril de 2005) de que no ha de regir el plazo de seis meses del artículo 46.1 de la Ley de jurisdicción contencioso-administrativa en caso de silencio negativo por entender que la Administración no puede beneficiarse de su propia inactividad, de modo que cuando no resuelve expresamente una petición que se le plantea se le debe dar el mismo tratamiento que a una notificación defectuosa, por lo que no cabe aplicar la caducidad del recurso como causa de inadmisibilidad ya que ello significaría beneficiar a la Administración pese a haber incumplido aquella obligación de resolución expresa. Y no puede compartirse la argumentación de la Letrada de la Administración autonómica de que al haberse interpuesto el recurso de reposición el último día de plazo (25 de mayo de 2005) el actor estaba al mismo tiempo reduciendo, por su propia voluntad, el plazo para la interposición del recurso contencioso- administrativo, sin que nada le impidiese interponer dicho recurso jurisdiccional, pues, de hecho, el recurrente ignoraba esa inadmisibilidad del recurso de reposición, y en caso de haberle sido notificada dentro de plazo la resolución del recurso de reposición hubiera podido interponer el contencioso administrativo en tiempo, siendo la conducta contraria a Derecho de la Administración la que le condujo a la actual situación que, en otro caso, podría ser evitada, para paliar lo cual ha de rechazarse ahora la causa de inadmisión alegada, ya que, como ha declarado la sentencia del Tribunal Supremo de 8 de abril de 2001 no puede prosperar la causa de inadmisión cuando exista alguna posibilidad interpretativa que permita rechazarla con el fin de dar satisfacción al derecho a la tutela judicial efectiva.»
Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-
