Jurisdicción social o contenciosa en litigios sobre acceso a plaza de personal laboral.

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Jurisdicción social

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Orden jurisdiccional competente para conocer de los procesos selectivos de personal laboral (jurisdicción social / contenciosa).

En una anterior entrada Link tratamos el cambio de criterio sobre la jurisdicción competente para resolver controversias relativas a procedimientos selectivos convocados por las Administraciones Públicas para la selección de personal laboral,  y su derivación hacia la jurisdicción social, cuando anteriormente dicha competencia era propia de la jurisdicción contencioso administrativa en consideración a la inexistencia del vínculo laboral.

La Sala Especial de Conflictos del Tribunal Supremo en Auto de 12 de febrero de 2020 señaló:

«La actuación de la Administración pública como futuro empleador de personal laboral ha de ajustarse a los criterios contemplados en el EBEP para el acceso al empleo público -con sometimiento, así, a los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad-, puesto que se está ante la actuación de una administración pública en el ejercicio de sus potestades y funciones administrativas.
Pero si dicha actividad administrativa versa sobre materia laboral -como consecuencia de la vertiente empleadora en la que, a través de sus actos, se muestra la administración-, el conocimiento de todas las fases de la contratación del personal laboral ha de bascular en favor del orden social, comprendiendo también la fase preparatoria, que viene a conformar y condicionar el propio vínculo de trabajo entre las partes, y que ha de estar sujeta a la especial tutela que el legislador encomienda sobre la relación de trabajo a la jurisdicción social.«

Posteriormente nos encontramos con el «tiro errado» de la disposición final vigésima de la Ley 22/2021 de presupuestos 2022, que procuró volver a la situación anterior al modificar el artículo 3º de la LRJS, dando nueva redacción al apartado g):

«g) Los actos administrativos dictados en las fases preparatorias, previas a la contratación de personal laboral para el ingreso por acceso libre, que deberán ser impugnados ante el orden jurisdiccional contencioso administrativo.»

El TC estimó la cuestión de inconstitucionalidad planteada por el TSJ de Madrid, y declara su inconstitucionalidad, con lo que se mantiene el conocimiento por la jurisdicción social.

A través de la entrada en Linkedin del compañero David Rodríguez Fidalgo Link , así como del blog de Emilio Aparicio Santamaría Link me llega el Auto nº 1/2024, de la Sala Especial de conflictos de competencia, artículo 42 LOPJ, de fecha 21 de febrero de 2024, que introduce algún elemento nuevo en esta ecuación.

Antecedentes.

1.- La parte recurrente interpone recurso contencioso administrativo ante el Juzgado  del contencioso administrativo de Soria haciendo ejercitando varias pretensiones, una de ellas se dirige frente al decreto municipal de aprobación de bases generales para los procedimientos de estabilización de un municipio soriano, y otra frente a un segundo decreto por el que se aprueban las bases específicas y convocatoria relativas a la estabilización de plazas de personal laboral.

Las bases generales afectan mayoritariamente a procedimientos selectivos de plazas de personal laboral, pero también de funcionario de carrera.

2.- El juzgado de lo contencioso administrativo se declara incompetente en atención a la STC de 15 de noviembre de 2022 y la jurisprudencia asentada sobre el particular.

3.- El juzgado de lo Social declara a su vez su propia incompetencia, al entender que los decretos de alcaldía que aprueban esas bases generales y específicas / convocatorias -de personal laboral-, son disposiciones de carácter general de rango inferior a la ley, excluidas del conocimiento del orden social, conforme artículo 3.a. LRJS y, por otro lado, alude a la aplicación del artículo 2.c) LJCA que atribuye a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho público adoptadas en el ejercicio de funciones públicas.

Una vez planteado el conflicto negativo de competencia, y elevados los autos al TS, se emite informe por el Ministerio Fiscal, que es reflejado en el Auto del siguiente modo:

«El Ministerio Fiscal considera que es competente la jurisdicción social. Sostiene que la controversia se centra en dilucidar la competencia para enjuiciar la impugnación de una resolución administrativa por la que se convoca un proceso selectivo para ingreso de personal laboral en la Administración, por acceso libre.
Esta cuestión ha tenido una larga evolución en la doctrina judicial:
La postura inicial era la de atribuir la competencia al orden contencioso-administrativo cuando no existía vínculo laboral entre el aspirante y la Administración y al orden social cuando la convocatoria tenía carácter restringido y quedaba limitada a quienes ya tenían vínculo laboral previo con la Administración.
Esta inicial doctrina se modifica a partir de la sentencia de Pleno de la Sala Cuarta del TS de 11-6-2019 (rec.132/18) que, tras la entrada en vigor de la LRJS en 2011, consideró que la interpretación de su art. 2.n) exige que, en ambos supuestos, se atribuya la competencia al orden social. Siguiendo este nuevo criterio, se dictaron numerosos autos tanto por esta Sala, como por la propia Sala Cuarta del TS.
Con posterioridad, la disposición final vigésima de la Ley 22/2021, de Presupuestos Generales del Estado, modificó el art. 3 LRJS en el sentido de declarar excluidas del conocimiento de los órganos del orden social las controversias relacionadas con los actos administrativos dictados en las fases preparatorias previas a la contratación de personal laboral para ingreso por turno libre en la Administración pública, actos que, desde entonces, debían ser impugnados ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
Esta modificación legislativa fue declarada inconstitucional por la sentencia del TC núm. 145/2022, de 15-11,lo que obliga a volver a la situación precedente -que residenciaba el enjuiciamiento en los órganos del orden social-, como señaló el auto de esta Sala de 20-12-2022, mediante una doctrina luego reiterada en los autos de 21-2-2023 y 22-5-2023.»

Esta postura es acorde al criterio hasta ahora manejado, lo que parece abocar el conocimiento de la litis al juzgado de lo social -y no del Juzgado de lo contencioso administrativo-.

Ahora bien, la decisión de la Sala de conflictos es otra, con alguna novedad que puede tener una incidencia práctica importante, como trataremos en los  últimos comentarios .

En primer término señala:

«2.- A diferencia de lo que indica el Juzgado de lo Social -y como ya ha declarado esta sala en auto del TS núm.17/2023, de 12-12 (cc. 10/23), en un asunto similar-, no se trata de una impugnación directa de una disposición general de rango inferior a la ley en materia laboral. Aunque los decretos impugnados afectan a una pluralidad indeterminada de personas, son de tracto único, es decir, se agotan por medio de su ejecución, por lo que no forman parte del ordenamiento jurídico desde el punto de vista normativo, sino que son actos administrativos. En consecuencia, no resulta aplicable el art. 3.a) de la LRJS.»

Este punto es interesante recordarlo, ya que no impugnar inicialmente las bases y pretender hacerlo de modo tardío -frente a actos de desarrollo-, nos enfrentará al acto firme y consentido -no cabe recurso indirecto frente a un acto administrativo-, aunque resta una rendija abierta si se aduce nulidad de pleno derecho -como ya hemos tratado en anteriores entradas Link

En segundo lugar, el Auto entra a conocer de la impugnación de las bases generales, que en nuestro caso afectaba a plazas de personal laboral pero también de funcionario, y esta circunstancia implica:

«6.- Cuando resulta afectado tanto personal laboral como funcionarial o estatutario, la Sala Cuarta del TS viene manteniendo desde antiguo pacíficamente que la competencia corresponde a los órganos del orden contencioso-administrativo. Basta citar al respecto, por todas, la sentencia del TS 908/2017, de 21-11 (rcud.2267/2015), en cuyo FJ 2.º se recuerda y confirma dicha doctrina con cita de sentencias anteriores, en los siguientes términos: «Como recordábamos en la STS/4ª de 14 octubre de 2014 (rec. 265/2013) -reiterada en la STS/4ª de 9 marzo 2015, rec. 119/2014-, a tenor de lo dispuesto en los arts. 1 y 2 a), b) y e) a i) LRJS, los órganos judiciales de lo Social son competentes para conocer de la impugnación de las decisiones dela Administración pública empleadora respecto de los trabajadores a su servicio. La excepción a esta regla general se produce cuando tales decisiones afecten conjuntamente al personal laboral y al funcionarial y/o estatutario, en cuyo caso la LRJS ha optado por atribuir el conocimiento de la impugnación de tales actos en materia laboral o sindical (materia de derechos de libertad sindical y huelga, pactos o acuerdos ex EBEP o laudos arbitrales sustitutivos) al orden contencioso-administrativo ( art. 2 f) y h) y art. 3 c), d) y e) LRJS) -con la salvedad, a su vez, de la materia relativa a la prevención de riesgos laborales de competencia plena del orden social ( arts. 2 e) y 3 b) LRJS)-. Por ello, cuando en un supuesto de alcance colectivo, como es el presente, exista esa afectación conjunta, habrá de afirmarse que la impugnación de la decisión, acuerdo o práctica de la Administración empleadora está atribuida al orden jurisdiccional contencioso- administrativo[…]. 4. En nuestra STS/4ª de 11 mayo 2010 (rcud. 3262/2009), sosteníamos la necesidad de reconocer la competencia del orden contencioso administrativo cuando el conflicto tiene afectación mixta, afirmando esa naturaleza «Incluso cuando […] se trate de acuerdos prácticamente simultáneos en el tiempo y coincidentes en sus contenidos» […]».

Es decir, la pretensión dirigida contra las bases generales aprobadas por decreto de alcaldía para la estabilización de todos los empleados públicos -también funcionarios-, sigue siendo competencia exclusiva del orden contencioso administrativo.

Resta por tanto resolver una última cuestión ¿ qué ocurre con la impugnación de las bases específicas y convocatoria de estabilización del personal laboral? Porque según la postura mantenida hasta la fecha no parece irracional derivarla hacia el orden social, al tratar de actos preparatorios para la conformación del vínculo laboral -sin que afecte a funcionarios-, pero el apartado 7º refiere:

«7.- De todo ello se deduce que, aunque la recurrente aspira a una plaza de personal laboral y el segundo decreto impugnado se refiere a las bases y convocatoria del proceso selectivo de personal laboral, al mismo resultan aplicables también las bases generales del primer decreto, que son expresamente impugnadas en las demandas. Ese decreto aprueba las bases generales comunes a los procesos selectivos de personal funcionario y laboral, por lo que, conforme a la doctrina citada, la competencia le corresponde a los órganos del orden contencioso-administrativo.»

Es decir, la Sala de conflictos declara la competencia del orden jurisdiccional contencioso administrativo -y no del social- por la circunstancia de que las bases generales, de las que trae causa esa convocatoria de personal laboral, afecta tanto a laborales como funcionarios. Pero esta novedad genera algunas dudas. Nos explicamos:

1.- Las Administraciones, en aplicación del artículo 15.3. del Real Decreto 364/1995, vienen aprobando bases generales para los procesos selectivos de todos los empleados públicos, y como en las AAPP existe una mayoría numérica de plazas de funcionarios frente a las de laborales, lo habitual y más frecuente será que esas bases generales afecten por igual a personal laboral y funcionario, con lo que en múltiples ocasiones se desplazará el conocimiento de la litis hacia la jurisdicción contencioso administrativa.

2.- ¿Qué ocurre con aquellas AAPP -principalmente pequeños ayuntamientos- que no aprueban bases generales?, ¿abocamos los conflictos al orden social por no existir bases generales, o el hecho de que debiera haberlas varía el escenario?. Esta situación podría llevarnos a la paradoja de que la atribución de la competencia vendría determinada por la mera voluntad de la Administración a través de su inacción -voluntaria o involuntaria-.

3.- Si el elemento determinante para derivar la competencia hacia el orden contencioso viene dado porque las bases específicas de los procesos selectivos del personal laboral «beben» de las bases generales -que también afectan a plazas de funcionarios-, ¿de qué manera tratamos los ulteriores actos administrativos de ejecución  -puntuaciones, listado seleccionados, contratación…-? Porque tan acto administrativo son las bases de convocatoria como todos aquellos que se dictan en su desarrollo, y si en el primer caso la competencia es del orden contencioso, siguiendo la misma tesis, también podría serlo la fiscalización de los posteriores.

4.- En definitiva, esta nueva situación puede abocarnos a escenarios de mayor inseguridad jurídica y declaraciones de incompetencia entre los órganos judiciales de lo contencioso y social en una especie de ping-pong en los que el damnificado será, sin ninguna duda, el justiciable, con lo que tal vez fuera preferible un cambio de rumbo definitivo, en aras de evitar ese indeseado peregrinaje jurisdiccional, y volver a la casilla de salida.

Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-.

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