Los actos declarativos de derechos / favorables al interesado y régimen de garantías.
Uno de los principios básicos de nuestro ordenamiento jurídico es la seguridad jurídica, íntimamente relacionado con el de confianza legítima, así como el de buena administración. Esto implica que cuando una resolución administrativa resuelve determinada petición de modo favorable al interesado se desplieguen una serie de garantías para el ciudadano, puesto que ya no se trata de una mera expectativa, sino de un derecho cierto.Del mismo modo, es llano que la Administración también se puede equivocar, y «errar es humano», pero si tratamos de un derecho ya «consolidado» a favor del administrado, esa «vuelta atrás» implica cumplir con una serie de garantías añadidas que a menudo son obviadas por las Administraciones.
El artículo 109 de la ley 39/2015 dispone:
«Artículo 109. Revocación de actos y rectificación de errores.
1. Las Administraciones Públicas podrán revocar, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.
2. Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos.»
Comenzamos por el apartado segundo, confirmando que la rectificación de errores permite modificar el acto en cualquier momento -de oficio o a instancia del interesado-, pero únicamente en supuestos de errores materiales manifiestos. Puede ser el caso del error en la transcripción de un apellido, un número del DNI, o similar, pero sin que pueda avalar un cambio de criterio sobre el fondo por parte de la Administración.
El artículo 109.1. Ley 39/2015, sí avala la revocación de actos -con ciertos requisitos- cuando se ciña a «los actos de gravamen o desfavorables». Esto es muy relevante, porque si no tratamos de actos de gravamen o desfavorables -que perjudiquen al administrado-, ya no cabe hacer uso de la vía del referido artículo y habrá de acudir -según los casos-, a la declaración de lesividad o a la revisión de oficio (artículos 106 y 107 Ley 39/2015) para revocar actos declarativos de derechos o favorables al administrado.
Pero en el mundo real muchas veces las Administraciones optan por «atajos» para eludir estos procedimientos por los motivos que fuere, bien sea comodidad, la posible complejidad en la tramitación u obtención de resultado desfavorable en la lesividad / revisión de oficio, etc… En estos supuestos el administrado se ve sorprendido por una resolución administrativa que indicará que el acto dejado sin efecto era nulo, omitió algún trámite esencial, o porque sí.
En estos supuestos no puede obviarse el aspecto formal, en el sentido de si la Administración ha seguido el procedimiento debido. Primero habrá que valorar si estamos antes un acto de gravamen-desfavorable / favorable, lo que no despierta muchas dudas, porque de modo natural el administrado es perfectamente consciente de si lo que se le notifica le resulta favorable o desfavorable. En caso de que le perjudique -anulación del acto favorable- es el momento de confirmar si se ha seguido el procedimiento debido, dejando de lado el «nombre» que se haya utilizado: revocación / anulación / sustitución / rectificación / dejar sin efecto… porque no está en manos de la Administración aplicar el artículo 109 de la Ley 39/2015 a lo que no corresponde.
En este sentido podemos citar:
STJ Sala de lo Contencioso, Andalucía, con sede en Granada, de 16 de enero de 2017, rec. 77/2015, en el que se discute acerca de la revocación de una autorización de residencia de larga duración, que vino precedida por una primera concesión de residencia temporal finalmente declarada nula. La Administración, tomando en consideración ese antecedente -nulidad autorización residencia temporal- declara la nulidad de la autorización de residencia de larga duración de modo directo y automático, discutiendo la parte recurrente que, con independencia de lo acontecido en el primer procedimiento, el segundo acto se tramitó en procedimiento autónomo y separado por lo que, para el caso de querer revocar dicho acto favorable, debía tramitarse el procedimiento debido. La Administración defendía que la nulidad del segundo acto era consecuencia necesaria y automática anudada a la nulidad del primero -por tratar de una actuación fraudulenta-.
La Sala señala:
«Pues bien, para dar respuesta a esta controversia, hay que destacar que el artículo 64 de la Ley 30/1992 establece que:
«1. La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del mismo.
- La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado».
Y este artículo hay que ponerlo en relación con la previsión de los artículos 102 y siguientes de la Ley 30/1992, que permite a la Administración la revisión de disposiciones y actos nulos, así como la declaración de lesividad de actos anulables.
El objeto del proceso en la instancia era la validez y adecuación a Derecho de la Resolución de 30 de abril de 2013, en la que se extingue la autorización de 9 de agosto de 2010. Lo que la Administración ha hecho, y defiende la Abogacía del Estado, es revocar la Resolución de 9 de agosto de 2010 mediante la resolución de 30 de abril de 2013, al entender que era nula la primera resolución de 5 de julio de 2006.
Sin embargo, esta primera resolución de 5 de julio de 2006, aunque la Administración entienda que es nula, es definitiva en vía administrativa, y como es un acto administrativo favorable al interesado, no se puede anular mediante otra resolución posterior sin más, sino que exige tramitar un expediente con arreglo a los artículos 102 y siguientes de la Ley 30/1992, lo que obliga a estimar el recurso de apelación, ya que la Administración no ha seguido el cauce para anular los actos administrativos favorables al interesado que sean definitivos y firmes en vía administrativa.
Esto es, si la Administración considera que es nula la Resolución de 5 de julio de 2006, entonces, como es una resolución firme en vía administrativa, no la puede anular sin más, sino sólo tras seguir el procedimiento establecido en los artículos 102 y siguientes de la Ley 30/1992, ya que esa resolución de 2006 es un acto favorable al interesado. Pero no es posible, sin más, que mediante una resolución posterior se deje sin efecto otra anterior que era favorable al interesado.»
STJ Madrid, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 3 de diciembre de 2021, rec. 554/2020, relativa a la anulación de una licencia urbanística para la construcción de un garaje aparcamiento, que la entidad local revoca sin seguir el procedimiento debido, denunciando la recurrente una actuación asimilable a la «vía de hecho».
La Sala resuelve:
«(…) Y a dicha falta de acto previo son asimilables aquellos casos en los que, existiendo tal acto, éste se ve afectado de una irregularidad sustancial, que permite hablar de acto nulo de pleno derecho o, incluso, inexistente viéndose privado de la presunción de validez que predica de todo acto administrativo el art. 57.1 LRJ y PAC. El segundo supuesto se refiere a los casos en que la ejecución material excede de su título legitimador extralimitándolo…» En definitiva, como señala la sentencia de 8 junio 1993 «…La vía de hecho o actuación administrativa no respaldada en forma legal por el procedimiento administrativo legitimador de la concreta actuación se produce no sólo cuando no existe acto administrativo de cobertura o éste es radicalmente nulo, sino también cuando el acto no alcanza a cubrir la actuación desproporcionada de la Administración, excedida de los límites que el acto permite. En el artículo 101 de la LRJ y PAC, bajo la rúbrica «Prohibición de interdictos» (antes de que en la vigente Ley de Enjuiciamiento Civil de 2000 EDL2000/77463 se sustituyeran dichos interdictos por un procedimiento especial de protección posesoria), en la actualidad artículo 105 de la Ley 39/2015, de la Prohibición de acciones posesorias, ha visto la doctrina y jurisprudencia una referencia a la vía de hecho a través de una formulación negativa susceptible de una lectura «a sensu contrario», es decir, siempre que un órgano administrativo lleve a cabo actuaciones materiales careciendo de competencia o sin respetar el procedimiento normativamente previsto, se admite la reacción interdictal por los particulares (en la actualidad, procedimiento especial de protección posesoria). Y es que la vía de hecho administrativa coloca a la Administración actuante en pie de igualdad con los particulares, de manera que éstos se ven liberados de la carga del «onus probandi» frente a la presunción de legalidad de la actuación administrativa -que la vía de hecho destruye-, por un lado y, por otro, permite utilizar los medios de reacción del Derecho Civil, fundamentalmente los procesos posesorios, sin perjuicio, dice, el art. 125 de la Ley de Expropiación Forzosa (LEF , en adelante) de los demás medios legales procedentes.
En base a la anterior doctrina y conforme a los hechos que han quedado expuestos, el presente recurso debe de ser estimado, en tanto que ha quedado acreditada una actuación por parte de la Administración susceptible de integrar la existencia de una vía de hecho por vulnerar su derecho a la licencia obtenida dejándola sin efecto incumpliendo el procedimiento legalmente establecido. Y ello es así en tanto que la Agencia de Actividades no podía dejar sin efecto la licencia concedida mediante su revocación pues estos supuestos solo son aplicables cuando se trata de actos de gravamen o desfavorables(art. 109) y en el presente caso no reunía ninguna de estas circunstancias. Tampoco podía utilizar la vía de la rectificación de errores pues no era esa la situación. Por tanto el Órgano Competente para ello debió de acudir bien al procedimiento de nulidad de oficio, si consideraba que el acto dictado era nulo, o, bien al de declaración de lesividad y posterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso administrativo, si estimaba que se trataba de un acto anulable. Ello determina que la resolución dictada el 20 de junio de 2018 que deja sin efecto la licencia concedida por resolución de 12 de abril de 2018 sea nula de pleno derecho y en consecuencia todo el procedimiento seguido a continuación, incluida la resolución de 22 de enero de 2019 objeto del presente recurso que deniega a la mercantil PREVENCIÓN E INTERVENCIÓN SOCIOEDUCATIVA, S.L., la licencia urbanística solicitada para la construcción de un garaje aparcamiento enteramente subterráneo en el patio de manzana de la CALLE000 NUM001 de Madrid…
…Una vez que se dicta un acto válido, y además declarativo de derechos no puede dejarse sin efecto sino es a través del procedimiento establecido, bien la revisión de oficio, la declaración de lesividad, o bien a través del recurso administrativo interpuesto por los interesados. Haber dejado sin efecto, de plano, la resolución de 12 de abril de 2018 que concedía la licencia urbanística constituye una vía de hecho y si bien es cierto que pueden existir otros interesados como son los apelantes, la Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid para actuar correctamente debe notificar en forma dicha resolución de concesión de la licencia urbanística, de conformidad para la » implantación de actividad de garaje aparcamiento, obras de nueva planta » en el inmueble sito en la CALLE000 número NUM001, y permitir a dichos interesados que en su caso interpongan el correspondiente recurso, y debe significarse que no es obstáculo que no se interpusiera por la entidad «Prevención e Intervención Socioeducativa, S.L,», recurso frente a la resolución de 20 de junio de 2018 pues al acordar la retroacción de actuaciones constituía un acto de trámite, pudiendo ser recurrido conjuntamente con la resolución que ponía fin al expediente administrativo».
Rafael Rossi Izquierdo -Abogado-
